Aluksi

Eduskuntaan edenneessä saamelaiskäräjälakiehdotuksessa on useita valuvikoja. Olen aikaisemmin käsitellyt niitä, jotka koskevat saamelaismääritelmää - sitä kuka on vaalikelpoinen saamelaiskäräjävaaleissa, ja demokratian toteutumista saamelaiskäräjillä. Lakiehdotuksessa saamelaiskäräjillä annetaan oikeus edistää saamelaisten oikeuksien toteutumista myös sellaisissa asioissa, jotka eivät kuulu kansan sisäisiin asioihin. Työkaluina tässä ovat neuvottelevelvoite ja heikentämiskielto. Käräjien valta laajentuu kielen ja kulttuurin hallinnon ulkopuolelle; elinkeinoihin ja maankäyttöön ja oikeastaan kaikkeen minkä käräjät katsoo kuuluvan saamelaiskulttuurin piiriin.

Tässä kirjoituksessa käyn läpi lakiehdotuksen ongelmakohtia, jotka koskevat saamelaiskäräjien toimivaltaa. Pääviestini on se, että saamelaiskäräjien valtaa ollaan merkittävästi laajentamassa ja odotettavissa on, että heikentämiskieltoon perustuen saamelaiskäräjät pyrkii vaikuttamaan erityisesti maankäyttöhankkeisiin saamelaisten kotiseutualueella.

Dynaaminen itsehallinto

Lakiehdotuksessa on kyse kulttuuri-itsehallinnon merkittävästä laajentamisesta. Pyrkimyksenä on mahdollistaa saamelaisen kulttuuri-itsehallinnon dynaaminen kehitys saamelaiskäräjien ohjauksessa:

• itsehallinnon kehitys ajan myötä oli tavoitteena nykyistä lakia säädettäessä, mutta joidenkin näkemysten mukaan tavoite ei ole toteutunut, koska saamelaiskäräjälakia ei ole uudistettu sen voimassaoloaikana (kts. esim. J. Guttorm väitöskirjassaan)
• kehittymismahdollisuuksien nimissä saamelaiskäräjien toimivaltaa ei ole lakiehdotuksessa rajattu tarkasti, vaan
• saamelaiskäräjät voi laajentaa valtaansa tapauskohtaisesti ja hakea toimivaltansa rajoja itse

Kulttuuri-itsehallinnon laajentamisen perustelut ovat kyseenalaiset:

• saamelaisten oikeuksien toteutumista tulee tarkastella kokonaisuutena eikä pelkästään niiden kehittymistä parin viime vuosikymmenen aikana
• saamelaisten asema on huomioitu monin tavoin suomen lainsäädännössä (kts. Saamelaisten oikeuksista), josta suuri osa on säädetty jo ennen saamelaiskäräjien perustamista (esim. poronhoitolaista löytyy neuvotteluvelvoite)
• mitään arviota ei ole esitetty siitä, miten kulttuuri-itsehallinnon olisi tullut kehittyä
• saamelaiskäräjälain muuttumattomuus ei ole estänyt saamelaisten oikeuksien kehittymistä:
  • saamen kielten ja saamenkielisen opetuksen kehittämisryhmän raportissa arvioidaan, että lainsäädäntö on osoittautunut joustavaksi ja mahdollistanut saamelaiskäräjien tehtävien laajentumisen saamelaisen varhaiskasvatuksen ja koulutuksen kehittämisessä
  • metsähallitus on alkanut soveltaa maankäyttöä koskevassa suunnittelussaan saamelaisten kotiseutualueella Akwe: Kon menettelyä
  • saamelaiset on huomioitu useissa laeissa (mm. kaivoslaissa ja vesilaissa)

Toimivalta

Saamelaiskäräjien toimivaltaa ollaan laajentamassa merkittävästi:

• saamelaiskäräjillä on oikeus edistää saamelaisten oikeuksien toteutumista myös sellaisissa asioissa, jotka eivät ole saamelaisten sisäisiä, jolloin
• saamelaiskäräjillä on toimivaltaa myös kuntien ja yliopistojen itsehallinnon piiriin kuuluvissa asioissa
• keskeisiä välineitä toimivallan lisäämisessä ovat neuvotteluvelvoite, ennakkosuostumus ja heikentämiskielto

Maa- ja metsätalousvaliokunta kiinnittää lausunnossaan huomiota siihen, että saamelaiskäräjien toimivaltaa (ts. yhteistoiminta- ja neuvotteluvelvoitetta) ei ole rajattu valtion omistamiin maihin, vaan valta ulottuu myös yksityismaihin. Lisäksi valiokunta katsoo, että nykyisen lainsäädännön mukaan yksittäisten henkilöiden tai yritysten luvat eivät kuulu neuvotteluvelvoitteen piiriin, ja valiokunta pitää tätä lähtökohtaa perusteltuna. Lakiehdotuksessa ei ole rajattu toimivaltaa siten, että valiokunnan esittämä lähtökohta toteutuisi.

Neuvotteluvelvoite ja ennakkosuostumus

Lakiesityksen laajennetun neuvotteluvelvoitteen taustalla on kansainvälisessä alkuperäiskansaoikeudessa yleistynyt Free, Prior and Informed Consent- periaate (FPIC). Periaate on ilmaistu YK:n yleiskokouksen vuonna 2007 hyväksymässä alkuperäiskansojen oikeuksia käsittelevässä julistuksessa; valtiot neuvottelevat vilpittömässä mielessä saadakseen alkuperäiskansojen vapaan ennakkosuostumuksen ennen kuin hyväksyvät niitä koskevia hankkeita. Lakiehdotuksen mukainen neuvotteluvelvoite tarkoittaa sitä, että

• viranomaisten on neuvoteltava saamelaiskäräjien kanssa kaikissa sellaisissa asioissa, joiden saamelaiskäräjät katsoo koskevan saamelaiskulttuuria, eli erityisesti maankäyttöä koskevissa asioissa
• viranomaisten tulee pyrkiä yksimielisyyteen saamelaiskäräjien kanssa
• neuvotteluvelvoite koskee lainsäädännön valmistelua ja hallinnollisia päätöksiä, joilla voi olla vaikuksia saamelaisten kotiseutualueella tai vaikutuksia saamelaisiin alkuperäiskansana
• neuvotteluvelvoitetteen lajentamista on perusteltu nykyisen neuvotteluvelvoitteen toteuttamisessa ilmenneillä ongelmilla, joista mm. YK on huomauttanut (CCPR/C/FIN/CO/6)

Lakiehdotuksessa todetaan neuvotteluista, että

• saamelaiskäräjillä ei ole neuvotteluissa yleistä veto-oikeutta, vaikka yksimielisyys tai suostumus onkin neuvottelujen tavoitteena, mutta
• neuvottelut voivat päätyä siihen, että suostumusta ei saada

Neuvottelujen sisällä saamelaiskäräjillä ei siis lakiehdotuksen mukaan ole veto-oikeutta, mutta lopputuloksen kannalta veto-oikeus on mahdollinen. Oleellista on se, että jos jollekin hankkeelle ei saada saamelaiskäräjien suostumusta, voidaanko se toteuttaa:

• esimerkiksi YK:n rotusyrjinnän poistamista käsittelevä komitea (CERD) on Ruotsia koskevassa päätöksessään todennut, että kaivosluvan myöntäminen ilman ennakkosuostumusta oli ristiriidassa rotusyrjinnän poistamista käsittelevän yleissopimuksen kanssa, joten
• päätökset, joilla ei ole saamelaiskäräjien ennakkosuostumusta, voivat olla jatkossa mahdottomia (myös J. Joona tuo eriävässä mielipiteessään esiin sen, että FPIC-periaate on hyvin lähellä veto-oikeutta)

FPIC periaate ei edellytä sitä, että saamelaiskäräjien annetaan vapaasti päättää mitä kaikkea toimintaa neuvotteluvelvoite koskee. Viranomaisten käytäntöjä neuvotteluvelvoitteen suhteen on kehitetty ja voi kehittää edelleen jo nykyisen neuvotteluvelvoitteen puitteissa esimerkiksi ohjeistamalla. ILO-169 sopimus ei edellytä kaikkiin viranomaispäätöksiin alkuperäiskansan suostumusta. Suomen oikeuskäytännössä on jo huomioitu Suomea velvoittavat kansainväliset sopimukset ja YK:n alkuperäiskansoja koskeva julistus (esim. KHO:2021:83).

Heikentämiskielto

Saamelaiskäräjälakiesityksessä on uutena elementtinä saamelaiskulttuurin heikentämiskielto, joka tarkoittaa sitä, että

• viranomaiset eivät saa toimenpiteellään aiheuttaa vähäistä suurempaa haittaa saamelaisten oikeudelle ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan
• heikentämiskielto koskee kaikkea viranomaistoimintaa ja tulee huomioida kaikissa laeissa, joiden saamelaiskäräjät katsoo koskevan saamelaiskulttuuria
• haittoja tarkastellaan kumulatiivisesti

Heikentämiskiellon taustalla on mm. YK:n alkuperäiskansojen ihmis- ja perusoikeuksien tilan erityisraportoija Victoria Tauli-Corpusin vuonna 2016 antamat suositukset sekä parafioitu Pohjoismainen saamelaissopimus:

• hallituksen esityksen mukaan Tauli-Corpuz suosittelee, että Metsähallituksen tulee pidättäytyä lupien myöntämisestä, jos ne aiheuttavat merkittävää vahinkoa poronhoidolle
• Pohjoismaisessa saamelaissopimuksessa todetaan, että valtioiden tulee huolehtia etteivät toimenpiteet aiheuta huomattavaa haittaa saamen kielelle, kulttuurille tai yhteiskuntaelämälle

Heikentämiskiellon vähäistä suurempi haitta menee selvästi pidemmälle kuin YK:n antamat suositukset tai Pohjoismainen saamelaissopimus ja epäselvyyksiä on luvassa siitä mitä vähäistä suurempi haitta tarkoittaa (mm. KHO nostaa esiin lausunnossaan mahdolliset tulkintaongelmat). On myös todettava, että heikentämiskieltoja löytyy jo joistakin laeista:

• kaivoslaki ja vesilaki sisältävät heikentämiskiellot
• tuoreessa esityksessä luonnonsuojelulaiksi todetaan, että suojelun toimenpanosta ei saa aiheutua vähäistä suurempaa heikennystä saamelaiskulttuurille (ts. porojen ylilaidunnus saamelaisaluella menee luontoarvojen yli)

Kumulatiivisen haittojen tarkastelun osalta lakiesityksessä viitataan YK:n ihmisoikeuskomitean yhteen päätökseen, jossa kumulativiisten vaikutusten tarkastelu on hyväksytty käsiteltäväksi. Tämän perusteella ei voida tehdä tulkintoja siitä, että Ihmisoikeussopimuksen perusteella haittoja tulisi aina tarkastella kumulatiivisesti. Se mikä lopulta on kumulatiivisen arvioinnin tulkinta tullaan lopulta ratkaisemaan vasta tuomioistuimissa.

Tausta: maa- ja vesioikeudet

YK:n ihmisoikeuskomitean heikentämiskieltoa koskevat ratkaisut, joihin hallituksen esityksessä viitataan, koskevat alkuperäiskansojen maa- ja vesioikeuksia. On odotettavissa että heinkentämiskielto tulisi Suomessa koskemaan ennen kaikkea porotalouden etujen kanssa ristiriidassa olevaa maankäyttöä. Asiaa on siksi syytä taustoittaa hieman:

• maaoikeudet ovat keskiössä alkuperäiskansoja koskevassa ILO-169 sopimuksessa, mutta
• ILO-169 sopimuksen mukaan alkuperäiskansan yksi keskeinen kriteeri on alueen asuttaminen ennen valtionrajojen muodostumista
• saamelaiskäräjälaista poistetaan polveutumiskriteeri (eli lappalaiskriteeri) ja saamelaisuus määritellään vain kielikriteeriin perustuen, vaikka
• lappalaiskriteerin toteuttava saamelainen väestö, erityisesti inarinsaamelaiset, on ILO-169 sopimuksen mukaista alkuperäiskansaa
• osa pohjoissaamelaisista on muuttanut Suomeen vasta 1800-luvun rajasulkujen jälkeen ja on siten alkuperäiskansaa vain osana suurempaa joukkoa, jossa muut ryhmät ovat asuttaneet aluetta ennen valtionrajojen muodostumista

Maaoikeuksia on selvitetty useissa hankkeissa (mm. M. Enbuske ja J. Joona), joiden tulokset tulisi huomioida maa- ja vesioikeuksista säädettäessä:

• 1800-luvulla inarinsaamelaiset perustivat uudistiloja suojatakseen maa- ja vesioikeuksiaan, mutta tilojen perustaminen ei muuttanut heidän kulttuuriaan tai tehnyt heistä suomalaisia
• 1700-luvulla lapinkylien maat siirtyivät kruunulle kyseenalaisella päätöksellä, kyse oli sukujen omistamista lapinveromaista eikä lapinkylien kollektiivisista omistuksista
• jos maaoikeuksien siirtyminen katsotaan tänä päivänä vääryydeksi, oikeudet kuuluisi palauttaa metsäsaamelaisten jälkeläisille - ryhmä jonka edustus saamelaiskäräjillä on olematon
• saamelaisten poronhoito-oikeudet eivät ole perustuneet etnisesti muotoutuneeseen ylimuistoiseen maanhallintaoikeuteen

Mahdollisia seurauksia

Heikentämiskielto tulee koskemaan maankäyttöä saamelaisten kotiseutualueella. On odotettavissa, että saamelaiskäräjät pyrkii estämään kaikki porotaloutta vähänkin haittaavat hankkeet. Tällöin käräjien valta ulottuisi sekä saamelaisalueen suomalaisiin että statuksettomiin metsä- ja inarinsaamelaisiin ja heidän mahdollisuuksiinsa elinkeinojen harjoittamiseen. Talousvaliokunta on lausunnossaan pitänyt tärkeänä sitä, että sääntely turvaa monipuolisen elinkeinorakenteen. Listaan alla joitakin mahdollisia vaikutuksia, joita lakiesityksellä tulisi olemaan:

• porotalouden kannattavuutta heikentävät toimet, on lakiehdotuksessa erikseen mainittu esimerkkeinä toimista, jotka saamelaiskäräjät voi estää
  • paliskuntajärjestelmän rinnalle voi syntyä rinnakkainen ja päällekkäinen saamelaisten siida-järjestelmä (kts. esim. tämä lausunto)
  • suomalaiset poronhoitajat tulevat olemaan eri asemassa kuin saamelaiset
• luonnonvarojen kestävä käyttö ja biologisen monimuotoisuuden suojelu voivat vaikeutua
  • saamelaiset voivat kyseenalaistaa erämaa-alueiden ja kansallispuistojen käyttö- ja hoitosuunnitelmat sekä metsähallituksen luonnonvarasuunnitelmat (kts esim. tämä lausunto, huom. saamelaiskäräjät vastustaa mm. laskettelua ja koiravaljakkoajeluita)
• metsien hakkuiden vaikeutuminen
  • Inarin yhteismetsän ja Hammastunturin paliskunnan kiista osoittaa, että vaikutuksia voi olla myös yksityisten maanomistajien metsähakkuisiin
• rakennushankkeiden vaikeutuminen:
  • tuulivoimalat (Norjassa saamelaiset ovat estäneet tuulivoimahankkeita)
  • ratayhteydet (esim. jäämeren rata)
  • matkailulle tärkeät rakennushankkeet (esimerkki), ei-saamelaiset elinkeinonharjoittajat voivat joutua eriarvoiseen asemaan
  • tutkimusinfrastruktuurin rakentaminen (esimerkki, huom. myös Puolustusvoimat tarvitsevat tutka-asemia)
• malminetsinnän vaikeutuminen (esim. KHO:2021:83)
• saamelaiset voivat vaatia poikkeuksia kalastuksen rauhoitusaikoihin (esim. Juutuanjoki ja Vetsijoki)
• metsästyslupien saanti voi vaikeutua (esimerkki)

Kuten Talousvaliokunnan lausunnosta ilmenee, lakiehdotuksen taloudellisia vaikutuksia ei ole tarkasteltu. Myös neuvotteluvelvoitteen kynnystä ja sen piiriin kuuluvien toienpiteiden joukkoa pidetään epäselvänä. Ylipäätään lakiesitys ei selkiytä riittävästi viranomaisten velvollisuuksia, jotta sääntely olisi ennakoitavaa.

Yhteenveto

Kokoan vielä lopuksi johtopäätökset yllä esitetystä:

• lakiehdotus mahdollistaa saamelaiskäräjien toimivallan laajenemisen ajan myötä ennalta määrittelemättömällä tavalla
• neuvotteluvelvoite ja heikentämiskielto lisäävät käräjien valtaa merkittävästi
• heikentämiskielto on jo huomioitu useissa laeissa, mutta jatkossa kaikkeen saamelaisia koskevaan lainsäädäntöön tulisi lakiehdotuksen mukainen minimitaso; saamelaiskulttuurille ei saa aiheuttaa vähäistä suurempaa kumulatiivista haittaa
• saamelaiskäräjien valta maankäyttöön liittyvissä asioissa kasvaa; tämä koskee noin 10 % Suomen pinta-alasta
• vaikutukset kohdistuvat sekä suomalaisten, että vaaliluettelon ulkopuolelle jätettävien saamelaisten maaoikeuksiin
• muita elinkeinoja kuin poronhoitoa harjoittavat saamelaiset ovat eriasemassa verrattuna poronhoitajiin, vaikka nykysaamelaisista vain murto-osa saa enää pääasiallisen toimeentulonsa poro- tai pyyntitaloudesta
• on odotettavissa, että saamelaiskäräjien todellinen valta selviää vasta tuomioistuinpäätösten kautta

Muita kirjoituksia

Lausunto eduskunnan Talousvaliokunnalle
Saamelaismääritelmä: mistä on kyse?
Demokratiavaje: mistä on kyse?
Lausunto saamelaiskäräjälakityöryhmän mietinnöstä
ILOn alkuperäiskansayleissopimuksen ratifioinnista Suomessa
Lyhyt katsaus lappalaisten maaoikeuksien historiaan
Saamelaisten asuinolosuhteiden kehitys
ILO 169:n ratifiointiin liittyviä näkökohtia

Takaisin