Saamelaismääritelmä: mistä on kyse?

Aluksi

Saamelaiskäräjälakiehdotus on edennyt eduskuntaan. Ehdotuksen merkittävin ja myös eniten kiistaa herättävä muutos koskee saamelaismääritelmää, eli sitä kenet jatkossa hyväksytään saamelaiskäräjien vaaliluetteleoon. Vaaliluettelo määrittää sen kenellä on oikeus asettua ehdolle ja äänestää saamelaiskäräjien vaaleissa.

Nykyisessä saamelaiskäräjälaissa on kaksi keskeistä ns. objektiivista kriteeriä saamelaisuudelle. Kielikriteerin mukaan saamelainen on henkilö, joka on oppinut tai ainakin yksi hänen vanhemmistaan tai isovanhemmistaan on oppinut saamen kielen ensimmäisenä kielenään. Niin kutsutun lappalaiskriteerin (tai polveutumiskriteerin) mukaan saamelaiseksi luetaan myös sellainen sellaisen henkilön jälkeläinen, joka on merkitty tunturi-, metsä- tai kalastajalappalaiseksi maa-, veronkanto- tai henkikirjassa.

Saamelaiskäräjälakiehotuksessa kielikriteerin kirjausta muutetaan hieman ja samalla lappalaiskriteeri poistetaan, jolloin samalla Suomen laista poistuu kaikkia maininnat metsäsaamelaisista. Tarkastelen seuraavaksi sitä miten Korkein hallinto-oikeus (KHO) on tulkinnut saamelaismääritelmää ja mitä määritelmän muuttaminen tarkoittaa.

Kielikriteeri ja sen tulkinta

Saamelaiskäräjälakiesityksessä pääsy vaaliluetteloon perustuu yksinomaan kielikriteeriin, eli siihen, että esi-vanhemman ensimmäiseksi opittu kieli korkeintaan neljännes sukupolvessa on ollut saame. On siis tärkeää ymmärtäää miten kielikriteeriä on tähän asti tulkittu.

KHO:n linjaukset

Päätös KHO 1999:55

  • vuonna 2009 KHO hylkäsi yli tuhat hakijaa pitäytyen saamelaiskäräjien (ts. saamelaiskäräjien valtaeliitin) tulkintalinjauksissa
  • suurin osa hylätyistä oli inarinsaamelaisia (kts. esim tämä kirjoitus) ja syrjintä on jo vuosikymmeniä kohdistunut nimenomaan kyseiseen ryhmään
  • KHO linjasi, että lappalaiskriteeriä ei voitu ulottaa pidemmälle kuin saamelaismäärittelyn pääperusteena oleva kieliperuste ulottuu. Käytännössä KHO linjasi, että saamelaisuus voidaan ulottaa neljänteen sukupolveen. Tämä tarkoittaa siitä, että uudessa ehdotuksessa oleva saamelaisuuden määrittäminen neljänteen sukupolveen ei muuta vallitsevaa tilannetta kielikriteerin osalta.

Vaadittu näyttö esivanhempien kielestä on KHO:n tulkinnoissa lieventynyt ja muuttunut ihmisoikeusmyönteisemmäski. Ratkaiseva käänne tapahtui vasta vuonna 2011 päätöksessä KHO:2011:81.

Päätökset KHO:2015:148 ja KHO:2021:48

  • näissä päätöksissä KHO ensi kertaa hyväksyy kirkonkirjaan tai virkatodistukseen merkityn äidinkielen näyttönä saamenkielisestä esi-isästä, mitä voi pitää merkittävänä linjanmuutoksena siitä mikä on riittävä näyttö esivanhemman kielestä

Huomioita lakiehdotuksesta

Saamelaiskäräjien kanta on ollut se, että kirkonkirjamerkinnöillä ei ole merkitystä, vaan kieliperusteeseen soveltuvaksi näytöksi kelpää käytännössä ainoastaan esivanhemman löytyminen vuoden 1962 "väestölaskennasta". Toisaalta vaaliluetteloon on kelpuutettu ihmisiä pelkästään vaalilautakunnan paikallistuntemuksen perusteella. Uuden käräjälain valmistelussa ei ole huomioitu KHO:n tulkintoja eikä lakiesitys selkiytä kysymystä riittävästä näytöstä esivanhemman kielestä.

Ruotsin ja Norjan lainsäädännössä kielikriteerinä on kotikieli ja myös parafioidussa Pohjoismaisessa saamelaissopimuksessa puhutaan kotikielestä. Saamelaiskäräjälakiehdotuksen ehdotuksessa kielikriteeri koskee ensimmäisenä opittua kieltä, eli kielikriteeri on tiukempi. Oikeuskanslerinvirasto kiinnittää huomiota asiaan omassa lausunnossaan. Kotikielen käsite on hieman laajempi kuin ensimmäisenä opitusn kielen (tämä ilmenee Ruotsin ja Norjan saamelaiskäräjälain esitöistä, kts. luku 5.1 hallituksen esityksessä).

Taustaa: kokonaisarviointi

Saamelaiskäräjälain muuttamista on perusteltu sillä, että YK:n Ihmisoikeuskomitea on todennut KHO:n soveltaman kokonaisarvioinnin loukkaavaan saamelaisten oikeuksia. Asian ymmärtämiseksi on syytä käydä läpi se mistä kokonaisarvioinnissa on kyse ja miten ihmisoikeuskomitea on päätynyt johtopäätöksiinsä.

Mitä kokonaisarviointi tarkoittaa?

Kun puhutaan useita sukupolvia sitten eläneiden ihmisten ensiksi opituista kielistä, on selvää, että asiakirjanäyttö voi olla puutteellista tai täysin olematonta. Siksi kokonaisarviointi on luonut tavan tarkastella näyttökysymystä jossain määrin erillisenä siitä miten Suomen hallintokäytännössä yleensä asiakirjojen luotettavuutta tarkastellaan. Esimerkiksi Norjassa esivanhemman saamenkielen todisteluun ei vaadita vastaavaa asiakirjanäyttöä ja KHO:n linjausten myötä Suomen käytäntö on lähentynyt Norjan käytäntöä.

Päätös KHO:2011:81

  • tässä päätöksessä KHO käyttää ensimmäisen kerran kokonaisarviointia
  • menettelyn taustalla oli YK:n rotusyrjinnän vastaisen komitean CERD:in suositukset Suomelle (CERD/C/63/CO/5 ja CERD/C/FIN/CO/19)
  • kokonaisarvioinnilla on merkitystä erityisesti tilanteissa, joissa henkilö lähtökohtaisesti täyttää ainoastaan lappalaiskriteerin, mutta lainkohdan mukainen merkintä on ajalta ennen vuotta 1875 (kts. tämä kirjoitus, jossa lisää siitä miksi 1875 on niin merkityksellinen vuosiluku)

Päätös KHO:2015:145

  • saamelaismääritelmää on tulkittava perus- ja ihmisoikeusmyönteisesti kokonaisuutena tilanteissa, joissa itseidentifikaation perustaksi ei voida esittää aukotonta selvitystä kieliperusteesta.

YK:n ihmisoikeuskomitean päätös

YK:n päätökset, joissa KHO:n kokonaisharkinnan katsotaan rikkovan valittajien oikeuksia päätös 1 ja päätös 2. Päätöksistä ilmenee, että vastineessaan valitukseen Suomen valtio (Ulkoministeriö) ei ole ottanut kantaa mihinkään muuhun kuin valitusoikeuteen. Koska valtio ei ole kiistänyt valittajien väitteitä, eikä muita ole kuultu, tulos on odotettu.

Päätös KHO:2019:90

  • KHO:n mukaan se ei ollut kokonaisarviointia tehdessään syrjäyttänyt laissa mainittuja objektiivisia kriteerejä, vaan kysymys oli ollut ihmisoikeusmyönteisestä lain tulkinnasta. Voidaan siis todeta, että YK:n ihmisoikeuskomitealla on ollut virheellinen käsitys KHO:n toiminnasta

Apulaisoikeuskansleri toteaa Oikeuskanslerinviraston lausunnossa, että YK:n ihmisoikeuskomitean ratkaisu ei voi olla perusteena lappalaisperusteen poistamiselle eikä komitea sitä edellytä.

Oikeuskäytäntö on jo muuttunut YK:n Ihmisoikeuskomitean ratkaisun jälkeen tiukemmaksi. KHO:n tuoreet päätökset (KHO:2021:46 ja KHO:2021:45) osoittavat, että väitteet siitä, että KHO:n tulkinta tulisi muuttamaan vaaliluettelossa olevia henkilöitä, ovat liioittelua.

Lappalaiskriteerin poistaminen

Lakiesityksessä nk. lappalaiskriteeri poistetaan. Lappalaiskriteeri helpottaa kuitenkin monien inarinsaamelaisten pääsyä vaaliluetteloon eikä mikään kansainvälinen elin ole vaatinut sen poistamista laista. Tuoreessa kannanotossaan YK:n rotusyrjinnän vastainen komitea CERD toteaa, että polveutumiskriteeri, eli lappalaiskriteeri, on oikeutettu ja yhdenmukainen ihmisoikeusvelvotteiden kanssa. Lappalaiskriteerin poistaminen johtaisi siihen, että syntyisi uusi joukko statuksettomia saamelaisia. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta pitää lappalaiskriteerin poistamisesta esitettyjä syrjintäväitteitä vakavina.

Suomi on sikäli ainutlaatuisessa asemassa, että meillä on säilynyt rekisteri lapinveroa maksaneista ja yhdessä muiden rekistereiden (kirkonkirjojen tai saamelaisen perhekortiston) kanssa tätä voidaan käyttää todentamaan ihmisen polveutuminen saamelaisista esi-isistä.

Ryhmähyväksyntä

YK:n rotusyrjinnän vastainen komitea CERD on korostanut nk. ryhmähyväksynnän merkitystä, eli saamelaisten oikeutta määrätä omasta jäsenyydestään. Saamelaiskäräjät katsoo, että vaalilautakunta - siis muutama yksittäinen henkilö - edustaa koko kansan hyväksyntää siitä kuuluuko jokin henkilö saamelaiskäräjien vaaliluetteloon.

Päätös KHO:2019:123 ja KHO:2019:128

  • saamelaiskäräjät on hylännyt hakijoita vetoamalla ryhmähyväksyntään ja KHO on kumonnut näitä päätöksiä koska niistä on puuttunut asialliset perustelut
  • saamelaiskäräjien tulkinta ryhmähyväksynnästä osoittaa, että valitustie KHO:n on erittäin tärkeä ja tulee säilyttää jatkossakin ja tällä kannalla on myös KHO omassa lausunnossaan

Lakiesityksessä vaalilautakunnan päätöksistä valitetaan muutoksenhakulautakuntaan. Lautakunnan yhtenä perusteluna on ryhmähyväksynnän vahvistaminen. Lakiesitykseen liittyy tältä osin vakavia ongelmia:

  • saamelaiskäräjien enemmistö päättää keitä muutoksenhakulautakuntaan valitaan (kts. Joonan eriävä mielipide)
  • muutoksenhakulautakunnan päätöksistä voi valittaa KHO:n ainoastaan ennakkopäätösperusteella, mitä KHO pitää lausunnossaan täysin poikkeuksellisena

Vaaliluettelon uudelleen laatiminen

Sekä KHO:n, että Oikeuskanslerinviraston lausunnoissa tuodaan esiin se, että vaaliluettelon "puhdistaminen" tarkoittaisi sitä, että osa saamelaisista jäisi saamelaisyhteisön osallistumisoikeuksien ja päätöksenteon ulkopuolelle. Apulaisoikeuskansleri tuo esiin sen, että saamelaismääritelmän muuttaminen voi johtaa ryhmäintressien vahvistumiseen ja yhteisön jakolinjojen syvenemiseen. Työ- ja tasa-arvovaliokunta valiokunta katsoo, että kaikille saamelaisryhmille on taattava laissa yhdenvertaiset oikeudet eikä kannata esitystä etenkään siltä osin, kun kyse on vaaliluettelon muodostamisesta uudelleen siten, että nykyisellään saamelaiskäräjien vaaliluetteloon kuuluvia henkilöitä jätettäisiin sen ulkopuolelle.

Julkisuudessa on arvioitu (kts. esim. tämä kirjoitus), että uudistus johtaisi edellisten saamelaiskäräjävaalien ääniharavan Kari Kyrön poistamiseen vaaliluettelosta. Jo pelkästään se, että vaalien ääniharavaa ollaan poistamasta vaaliluettelosta pitäisi saada hälytyskellot soimaan: eikö yli 200 ääntä ole minkäänlainen näyttö ryhmähyväksynnästä. Syntyy myös vaikutelma siitä, että vaaliluettelosta halutaan poistaa henkilöitä, joiden poliittiset kannat eivät miellytä valtaeliittiä.

Yhteenveto

Kokoan vielä lopuksi johtopäätökset yllä esitetystä:

  • saamelaiskäräjälakiehdotuksessa kavennetaan saamelaismääritelmää: lappalaiskriteeri poistuu ja uusi kielikriteeri vastaa sitä miten nykyistä on tulkittu
  • YK tai mikään muukaan kansainvälinen eli ei vaadi lappalaiskriteerin poistamista, kriteeri on täysin ihmisoikeussopimusten mukainen
  • YK:n Ihmisoikeuskomitea on antanut Suomelle kehotuksen ryhtyä toimiin saamelaisten itsemääräämisoikeuden parantamiseksi, koska komitea on katsonut KHO:n käyttämän kokonaisarvioinnin tarkoittavan sitä, että mikään ns. objektiivinen kriteeri ei täyty, KHO:n päätösten perusteella tämä näkemys on virheellinen
  • KHO on tiukentanut linjaansa eikä saamelaiskäräjien vaaliluetteloon enää pääse aiemman kaltaisen kokonaisarvioinnin perusteella
  • vaaliluettelon uudelleen laatiminen - "puhdistus" - tarkoittaa sitä, että saamelaisina itseään pitäviä ja aikaisemmin vaaliluetteloon hyväksyttyjä ihmisiä jää vaaliluettelon ulkopuolelle
  • vaaliluettelon uudelleen laatiminen tarkoittaa suurella todennäköisyydellä edellisten vaalien ääniharavan poistamista vaaliluettelosta
  • ehdotus muutoksenhakumenettelystä, jossa mahdollisuutta valittaa KHO:een rajataan merkittävästi on poikkeuksellinen ja huomioiden vaalilautakunnan aikaisemmat tulkinnat esim. ryhmähyväksynnästä tämä voi johtaa siihen, että saamelaisia jää vaaliluettelon ulkopuolelle väärin perustein
  • uusi saamelaismääritelmä ei ole samanlainen kuin muissa Pohjoismaissa tai Pohjoismaisessa saamelaissopimuksessa esitetty määritelmä, vaan kielikriteeri on tiukempi