Jouni Kitti:
Lausunto hallituksen esityksestä ILOn sopimuksen ratifioimiseksi (HE 264/2014) ja saamelaiskäräjä- ja metsähallituslain muuttamiseksi
1. Johdanto
Arviossani lakiesitysten vaikutuksista saamelaisten ja lappalaisten oikeuksiin kiinnitän huomiota saamelaisalueen väestöryhmiin ja elinkeinonharjoittajiin, maan käyttöön ja kuntien itsehallintoon. Arviossani tulevat esille selvitetyt ja selvittämättömät vaikutukset sekä säännösten asianmukaisuus ja tarpeellisuus. Lähteenä olen käyttänyt tutkija Pertti Eilavaaran lausuntoa vuodelta 2006, joka koskee ehdotusta pohjoismaiseksi saamelaisopimukseksi, Oulun yliopiston tekemiä selvityksiä, tohtoreiden Tanja Joonan ja Erika Sarivaaran väitöskirjaa sekä Juhani Wirilanderin lausuntoa.
Lausuntoni keskeinen lähtökohta on se, ettei ILO-sopimuksen voimaansaattaminen saa vaikeuttaa tarpeettomasti nykyisten toimintojen harjoittamista. Kansallinen sopimuksen voimaansaattaminen ei saa myöskään tuottaa alueiden kehittämiselle peruuttamattomia esteitä. Voimaansaattamisen tulee olla tasapainossa eri väestöryhmien historiallisen taustan kanssa.
Hallituksen esityksen mukaan metsähallituslain muutoksella perustettaisiin erityiset kuntakohtaiset neuvostot, joille annettaisiin tietty kokoonpano, ja joiden tehtävänä olisi yleisesti paikallisen väestön oikeuksien ja etujen arviointi ja valvonta. Lisäksi metsähallituslakiin ehdotetaan otettavaksi saamelaiskulttuurin heikentämiskieltoa. Nämä lisäykset lakiin ovat ongelmallisia ja heikosti perusteltuja perinteisillä asuinalueillaan olevien saamelaisten ja lappalaisten kannalta.
Lakiesitykset on valmisteltu oikeusministeriön ja saamelaiskäräjien välisenä hankkeena. Prosessiin ja sen lopputulokseen on lyönyt vahvan leimansa se, että niin ministeriötä johtava oikeusministeri kuin saamelaiskäräjiä johtava puheenjohtaja ovat saman poliittisen puolueen jäseniä. Suppealla ja suljetulla valmistelutavalla on ollut suora vaikutus lakiesitysten lopputulokseen. Muita tahoja on kuultu, jotta voidaan todeta heitä kuullun, mutta heidän näkökantojensa ei ole annettu vaikuttaa lopputulokseen (kts. Metsähallituslaki työryhmän jäsenen Veikko Väänäsen eriävä mielipide). Lakiesitysten valmistelussa on jäänyt lähes kokonaan huomiotta niin lähtökohtana oleva yhteis- ja yhdyskunnallinen todellisuus kuin esitysten vaikutusten kokonaisvaltaisten arviointi, eli se, miten se muuttaa nykytilannetta ja vaikuttaa eri väestöryhmien ja elinkeinonharjoittajien olosuhteisiin.
Lakiesitysten lähtökohdaksi saamelaiskäräjät ja hallitus näyttävät valinneen oikeusideologisen näkökohdan: katsotaan, että saamelaisten omistus nykyisiin valtion maihin ja vesiin on ollut toteutumaton oikeustila valtion toimien vuoksi useiden vuosisatojen ajan, ja että se pitää realisoida säätämällä asiasta tavallisella lailla. Asiaan liittyy kuitenkin merkittävänä ongelmana paimentolaissaamelaisten ja lappalaisten erilainen oikeuksien realisoituminen historiallisessa katsantokannassa. Tämä on esityksissä täysin sivuutettu, vaikka aiheesta on viimeaikaisia selvityksiä.
Ongelmaa on omiaan entisestään sotkemaan se, että aikaisemmin oikeushistoriassa puhuttiin lappalaisten oikeuksista, ei saamelaisten oikeuksista, koska lappalaiset-käsitteen piiriin kuuluivat myös saamelaiset. Entistäkin ahtaammalla saamelaismääritelmällä on pyritty jättämään osa alueen kantaväestöstä, lappalaiset ilman alkuperäiskansan statusta.
Näillä esiin tuomillani näkökohdilla on lakiesitysten ja niiden perustelujen heikkouden ymmärtämiseksi tärkeä merkitys. Esitysten soveltaminen monitahoiseksi kehittyneessä oikeusjärjestyksessä ja yhteiskunnassa vaatii seikkaperäisen valmistelun ja kaikkien vaikutusten selvittämisen.
Lakiesitys ei ota kantaa tai jättää huomioimatta seuraavat seikat:
1. Lainvalmistelun pohjana tulee olla Wirilanderin selvitys ja sen edellyttämät jatkotoimet, joihin ovat yhtyneet yksimielisesti saamelais- eli Pokan toimikunta, valtioneuvosto ja kansalaisjärjestöt. Oikeusministeriö on valmistellut lakiesityksen välittämättä jo suoritetun jatkotutkimuksen johtopäätöksistä ja jo aikaisemmista kannanotoista, joiden mukaan erinäiset asiat vaativat selvittämistä ennen mahdolliseen ratifiointiin ryhtymistä. Oikeusministeriö, sen asettama lakia valmistellut työryhmä ja nyt hallitus kokonaisuudessaan on toiminut toivoen, että mm. perustuslakivaliokunnan aikaisemmin toteama selvitystarve olisi tällä poistunut.
2. Lainvalmistelussa hallituksen esityksen sisältö sivuuttaa Lapin ja saamelaisalueen kantaväestön, lappalaisten perusoikeuksien turvan.
3. Eduskunta on lausunut jo perusoikeusuudistuksen yhteydessä (hallituksen esitys 309/1993 vp., 65), että saamelaisten itsehallintoa turvaava perustuslain säännös lähtee siitä, ettei säännös anna mitään oikeutta poiketa suomalaisen oikeusjärjestyksen säännöistä, ja ettei mihinkään uuteen erityisperusteiseen oikeuteen ole tarvetta eikä oikeutta.
4. Saamelaiskäräjälain perusteet hyväksyessään perustuslakivaliokunta totesi (perustuslakivaliokunnan lausunto 17/1994 vp. saamelaisten kulttuuri-itsehallintolaista), ettei saamelaiskäräjälain säätäminen muuta tai perusta mitään saamelaisten oikeuksia maahan ja veteen.
5. Eduskunta on edelleen todennut, että saamelaisten oikeudet ovat jo turvatut Suomessa (ILO-yleissopimukseen kantaa ottaessaan). Avoimeksi on jäänyt vain kysymys saamelaisten omistusoikeudesta maahan ja veteen, minkä ratkaiseminen hallituksen ehdottamalla tavalla ei tule kyseeseen muun muassa Wirilanderin selvityksen tulosten vuoksi.
6. ILO-yleissopimuksesta YK:n ihmisoikeuskomitean vuonna 2001 esittämän tulkinnan mukaan alkuperäiskansan oikeudet luonnonvaroihin ja maahan sekä veteen ratkeavat yksinomaan kansallisen lainsäädännön mukaan.
7. Lakiesityksen suhde myöhemmin tehtäviin selvityksiin: entä jos luodaan järjestelmä joka on tavalla tai toisella ristiriidassa perustuslain ja kansainvälisten yleisten, vahvojen ihmisoikeussopimusten, etenkin Euroopan ihmisoikeussopimuksen kanssa.
8. Lakiesitys ei nojaa alkuperäisen lappalaisväestön jo asiakirjoin ja asiantuntijain todentamiin oikeuksiin. Historialliset oikeudet ja siihen liittyvä kaikkinainen asiakirjanäyttö, kansainväliset sopimukset, lappalaisten veronmaksu yms. on sivuutettu.
9. Selvittämättä on edelleen lakiesityksen ja muiden sen soveltamisalaan kuuluvien säädösten keskinäinen soveltaminen.
10. Lakiesitys ei turvaa elinkeinotoiminnan jatkuvuutta, mikäli lakiesityksen mukainen päätöksenteko tai lausunto johtaa ristiriitaan elinkeinojen yleisen harjoittamisen kanssa.
11. Saamelaisten määritelmä on soveltumaton omistuksen hallintajärjestelmän perusteeksi; kielisaamelaisuus ei ole historiallisesti eikä muutoinkaan omistuksen ja puhevallan kannalta relevantti peruste.
12. Lakiesitys ei saa rajoittaa kenenkään perusoikeuksia: valtion omaisuuden hallintaoikeudet ja niiden sääntely ovat osa tätä periaatetta.
13. Vanhojen lappalaissukujen edustajien pitäisi olla kuntien yhteyteen perustettavissa elimissä mukana oikeushistoriallisen kehityksen edellyttämällä tavalla.
2. Taustaa
2.1 Väestö elinkeinot ja historia
ILO-sopimuksen mukaan alkuperäiskansaa on kansa, joka on asuttanut alueitaan jo ennen valtionrajojen syntymistä. Lappalaiset ovat Suomen Lapinmaan alkuperäiskansaa todistettavasti jo kirjallisen tiedon alusta saakka, 1500-luvulta. Lappalaiset ovat historiallisesti metsä-, tunturi- ja kalastajalappalaisia. Heidän määränsä on asiakirjaselvityksen tehneiden pohjalta muutama tuhat. Lappalaisilla on samankaltainen kulttuuritausta ja samat lappalaiselinkeinot osana historiaansa kuin saamelaisilla.
Saamelaiset puolestaan ovat suurelta osin noin 160-130 vuotta sitten siirtolaisina Suomeen tulleita alueelle vieraan elinkeinon (suurporonhoidon) ja alueelle vieraan kielen tai murteen mukanaan tuomia ihmisiä. Saamelaisten etnisiä ryhmiä ovat pohjoissaamelaiset, koltat ja Inarin saamelaiset. Saamelaisten suhteellinen osuus väestöstä on vähentynyt syntyvyyden laskun ja muuttoliikkeen seurauksena. Saamelaisten kotiseutualue on kooltaan 10 % Suomen pinta-alasta, mutta väestön osuus on vain 0,01 %. Alueen saamelaisten osuuden ollessa noin 0,03 % koko maan väestöstä. Saamelaisalueella ei ole enää saamelaisenemmistöisiä kuntia. Runsas kolmannes saamelaisten kokonaismäärästä Suomessa asuu saamelaisalueella.
Nykyinen saamelaiskäräjävaaliluetteloon merkitty ryhmä ihmisiä on varsin epämääräisin perustein muodostettu, siihen otetaan ja siitä poistetaan ihmisiä ilman perusteltua syytä. On myös esimerkkejä, että sisaruksista toiset hyväksytään, toisia ei. Voidaankin kysyä miten tällainen ryhmä voi olla alkuperäiskansa? On huomattava myös, että varsin monet saamelaiskäräjien vaaliluetteloon rekisteröidyistä eivät polveudu vuonna 1757 toimineista lapinkylistä.
Lakiesityksessä puhutaan perinteisestä saamelaisporonhoidosta, jolla tarkoitetaan ilmeisesti suurporonhoitoon liittyvä siidajärjestelmää. Se eroaa kuitenkin alkuperäisten jo alueella olleiden lapinkylien siidajärjestelmästä siinä, että suurporonhoitajien porokylät eivät olleet alueita, vaan paikasta toiseen muuttava ryhmä ihmisiä. Lappalaisten siidat puolestaan olivat yhteisöjä alueineen; pyyntisiidoja, joiden yhteisö harjoitti mm. peuranpyyntiä ja muita pyyntielinkeinoja sekä vähäisessä määrin poronhoitoa omistamillaan, asiakirjoin todistettavilla alueillaan. Tämä ryhmä on pääosin suljettu saamelaisuuden ulkopuolelle saamelaismääritelmän nojalla. Olen arvioinut saamelaiskäräjälakiin esitettyä saamelaismääritelmää lausunnossani Saamelaiskäräjälaki-työryhmän esityksestä (linkki).
Historiallisesti saamelaiselinkeino perustuu siirtolaisten mukanaan tuomaan suurporonhoitoon, kun taas lappalaiselinkeinot ovat historiallisesti todistettavia alueen alkuperäisen kansan kulttuuriin liittyviä. Niitä ovat metsästys, kalastus, pienimuotoinen poronhoito, keräilytalous ja käsityöt. Katsaus saamelaisväestön elinkeinojen kehittymiseen löytyy linkistä elinkeinot ja kirjoitus saamelaisten asuinolojen ja maanomistusolosuhteiden kehityksestä löytyy linkistä asuinolot. Kolttasaamelaisten osalta asiaa on tarkasteltu erikseen kirjoituksessa Kolttien oikeudesta maahan.
Tänä päivänä kulttuurit ovat elinkeinojen osalta yhdentyneet. Paikallisen lappalaisväestön toimeentulo ja elinkeinojen harjoittaminen ei poikkea saamelaisten harjoittamista elinkeinoista. Kummankin väestöryhmän elinkeinot ovat nykyaikaistuneet matkailun ollessa taloudellisesti yhä merkittävämpi elinkeino ja toimeentulon lähde.
Saamelaisten kollektiivisista oikeuksista Wirilander on selkeästi todennut, että saamelaisilla ei ryhmänä ole ollut mitään oikeuksia, mutta sen sijaan: "Lähinnä käräjäpöytäkirjoihin perustuvaa näyttöä on siitä, että kylissä asuvilla perheillä on sekä yksin että yhdessä muiden kanssa ollut kylän rajojen sisäpuolella kalavesiä ja kalastuspaikkoja, riistanpyyntipaikkoja ja laidunalueita asumuksen pihapiiriksi katsottavien alueiden lisäksi ja että ne on otettu huomioon kylälle pantua lapinveroa sen osakkaiden (perheiden päämiesten) kesken jaettaessa (ns. veromaat, skatteland)." (Wirilander 2001, s.59-60). ILO-sopimuksen tarkoittamia kollektiivisia lappalaisoikeuksia ei siis ole ollut koskaan olemassa, sillä myös ns. yhteisen alueen käyttöoikeudet ovat olleet yksityisiä, perheiden tai sukuyhteisöjen oikeuksia. Kollektiivisia oikeuksia ei voida turvata tai palauttaa, koska niitä ei ole ollut, ja koska ne määrittyvät kansallisesta käytännöstä käsin eikä kansainvälisestä mahdollisesti ratifioitavasta yleissopimuksesta, joka ei ole yleinen ihmisoikeussopimus.
Kieliperuste nykyisessä alkuperäiskansamääritelmässä on kyseenalainen. ILO- sopimuksen alkuperäiskansakriteereihin ei kuulu kieli. Suomen Lapinmaan alkuperäiset kielet ovat lapinkieliä, joita on puhuttu vielä vajaa 100 vuotta sitten, mm. 1920- luvulla Keminkylässä ja Sompiossa. (T. I. Itkonen, Suomen Lappalaiset - v. 1948, Petkulan kylähistoria - v. 1997, Korvasen suvun sukukirja "Me Sompiosta" - v. 2002.) Kirkonmiesten ja kansakoululaitoksen toimesta lapinkielen puhuminen kiellettiin, mutta kieli silti elää Keminkylässä ja Sompiossa alueen paikannimissä, ajatusilmaisuissa, poronhoito-, metsästys- ja kalastussanastoissa, uskomuksissa jne. jokapäiväisessä elämässä.
Perustuslainsäätämisjärjestyksen kannalta keskeiseksi noussee hallituksen esityksistä päätellen se, miten turvataan historiallinen nautintaoikeus niihin valtion maihin, joita alkuperäiskansan jäsenet ovat perinteisesti voineet käyttää toimeentulonsa hankkimista ja perinteisiä toimiaan varten, samanaikaisesti ja yhdenvertaisina saamelaisille ja statuksettomille saamelaisille. Tässä suhteessa puutteelliseen selvitykseen perustuva yleissopimuksen voimaansaattaminen aiheuttaa ihmisoikeuksien toteutumista koskevan ristiriidan.
2.2 Saamelaisten nykyiset vaikutusmahdollisuudet
Väitteet, että saamelaisilla ei olisi maan kansalaisina riittävästi vaikutusmahdollisuuksia heitä itseään koskevissa asioissa, on kaikissa suhteissa kestämätön. Saamelaiset saavat itse määrätä maa- ja muun omaisuutensa käytöstä, kulttuurinsa ja elinkeinojensa harjoittamisesta, kouluttautumisestaan ja muista henkilöään koskevista asioista aivan samalla tavalla kuin kaikki muutkin suomalaiset omalta osaltaan. He ovat jäseninä ja vaikuttavat myös paikallisten olojen kehitykseen ainakin seuraavissa elimissä:
1) Saamelaiskäräjät (laissa asetettu mm. neuvotteluvelvoite viranomaisille)
2) Kolttien kyläkokoukset, kolttaneuvostot ja luottamusmiesjärjestelmä
3) Saamelaisten omat järjestöt
4) Lapin lääniä varten asetettu neuvottelukunta
5) Saamelaiset kunnan jäseninä kunnan luottamuselimissä
6) Kuntakohtaiset yhteistyöryhmät (MH ja paikallinen väestö)
7) Kalastuskunnat ja niiden jäsenyys
8) Kalastusalueet ja niiden jäsenyys
9) Kalatalousneuvottelukunnat (sitovat lausunnot)
10) Paikalliset riistanhoitoyhdistykset ja metsästyseurat (jäsenyys)
11) Paliskunnat ja niiden osakkuus
12) Paliskuntain yhdistys ja edustus siellä
13) Kansallispuistojen neuvottelukunnat
Saamelaiskulttuuri ja saamelaisten elinolosuhteet ovat nykyisin jo niin pitkälle kehittyneet, ettei nykysaamelaisia voida pitää erityistä suojelua tarvitsevana paimentolais- tai heimoasteella olevana kansanosana. Saamelaiset ovat päinvastoin täysin kykeneviä ottamaan osaa nykyiseen yhteiskunnalliseen toimintaan em. järjestelmien ja oman yhdistystoimintansa puitteissa.
Suomessa noudatetun demokratia-periaatteen vastaista on, että 30 % vähemmistö voisi sanella ne maankäytön periaatteet, joita inarinsaamelaisten Inarin lapinkylän maa- ja vesialueilla olisi noudatettava. Käytännössä ratkaisut koskisivat myös statuksetonta saamelaisväestöä, vaikka heillä ei ole minkäänlaista edustusta käräjien kokoonpanossa.
Saamelaisilla on kotiseutualueellaan omaa kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin lailla säädetään (PL 121.4 §). Laki saamelaiskäräjistä toteuttaa siten saamelaisille alkuperäiskansana perustuslain 17 §:n 3 momentissa taattua oikeutta ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Saamelaiskäräjät on edustuksellinen, vaaleilla valittu elin, joka voi esittää ja tuoda saamelaisia koskevat näkemykset päätöksentekoon samoin kuin neuvotella viranomaisten kanssa saamelaiskäräjälaissa mainituissa asioissa. Suomen saamelaisten osalta on tärkeä merkitys yksilöllisillä oikeuksilla, jotka liittyvät erityisesti maanomistukseen. Suomen saamelaisista suurin osa on maa- ja vesialueiden omistajia, minkä takia heidän vaikutusvaltansa maaoikeuksien osalta ei jää pelkästään edustuksellisen itsehallintoelimen varaan.
Saamelaiset voivat osallistua alueensa luonnonvaroja koskevaan päätöksentekoon maa- ja vesialueiden omistajina. Kiinteistöihin kuuluu yleensä oikeus yhteisiin vesialueisiin, sekä nautintaoikeuksia valtionvesiin erityisinä etuuksina. Kalastuskunnat ovat toimineet vuodesta 2001 asti yhteisaluelain mukaisina osakaskuntina.
2.3 ILO-sopimus ja muut kansainväliset sopimukset
ILO:n yleissopimus on monessa suhteessa erittäin harkinnanvarainen ja tulkinnallinen, mikä ilmenee käsitellystä tulkintaoppaankin käsityksistä. Valtio harkitsee vähimmäistason, jonka se katsoo täyttävän ratifioinnin edellytykset. Tästä on kyse hallituksen esityksessä.
Yleissopimus suojaa kollektiivisesti kunkin alkuperäiskansan oikeudet, mikä ei suinkaan ole samaa kuin alkuperäiskansan kollektiivisten oikeuksien suojaaminen. Sopimuksen suhde vahvaan ja oikeudellisesti sitovaan Euroopan ihmisoikeussopimukseen ei ole välttämättä aukoton, sillä tämän yleissopimuksen säännökset mahdollistavat poikkeuksien tekemisen perustelluista syistä esimerkiksi yhdenvertaisuuden periaatteesta. Se ilmenee tavassa, miten yhdenvertaisuutta sinänsä takaavaa syrjimättömyyden periaatetta tulkitaan. Alkuperäiskansan jäsenten syrjintää voidaan tarkastella sekä suhteessa valtaväestön jäseniin että myös suhteessa toisiin alkuperäiskansan jäseniin.
Euroopan ihmisoikeussopimus lisäpöytäkirjoineen turvaa yksilöiden oikeuksia. ILOn yleissopimuksen varsinainen luonne on toinen. Sen kansallinen toteuttaminen tapahtuu kuitenkin osaksi myös yksittäisten kansalaisten oikeuksia sääntelemällä. Tämän vuoksi juuri yhdenvertaisuuden periaate ja omaisuudensuoja on otettava huomioon.
Saamelaiskäräjälaki ja siihen tehtävät muutokset ovat vain osittain valtion yleissopimuksen ratifioimiseen liittyviä edellytyksiä. Periaatteessa saamelaiskäräjälain ja erityissäännösten soveltamisen kesken ei pitäisi olla ristiriitaa; sääntelyn pitäisi olla tässä suhteessa riittävää. Näistä syistä olisi edelleen harkittava saamelaiskäräjälain muuttamista perinteisten maankäyttöön liittyvien elinkeinojen tullessa sääntelyn kohteeksi. Kuntakohtaisten neuvostojen ja saamelaiskäräjien tehtävät ovat päällekkäisiä esitysten perusteella.
Suomi on hyväksynyt myös Euroopan neuvoston piirissä solmitun alueellisia kieliä tai vähemmistökieliä koskevan eurooppalaisen peruskirjan (vuodelta 1992). Se on myös voimassa (voimaanpanoasetus 149/1998 ja sopimusteksti Sopimussarja 23/1998). Tässä yhteydessä Suomi on nimenomaan ilmoittanut, mitä säännöksiä se soveltaa saamen kieleen.
ILOn maaoikeuksia koskevista sopimusmääräyksistä tärkein saamelaisten ja alueen muiden asukkaiden kannalta on artikla 14, jonka mukaan alkuperäiskansoille on tunnustettava omistus- ja hallintaoikeus niihin maihin, joita ne perinteisesti asuttavat. Koska perinteistä asumista ei ole määritelty, niin millä tavalla ja mistä lähtien perinteinen asuminen alkaa. Voidaanko kiinteistöjen perustamiskirjoja pitää perinteisen asumisen kriteereinä, vai tuleeko perinteinen asuminen osoittaa kiinteistön perustamista vanhemmalla kiinteistöä koskevalla asiakirjalla, kuten katselmuspöytäkirjalla? Ja millainen suhde kiinteistön perustamiskirjalla on alkuperäiskansaoikeuksiin? Kun alkuperäiskansaoikeudet ovat perinteistä asuinaluetta koskevia omistus- ja hallintaoikeuksia, niin mitä sen perusteella alkuperäiskansaoikeudet ovat?
Omistus- ja hallintaoikeuksien tunnustaminen liittyy oleellisesti maanhallinnan kehittymiseen saamelaisten kotiseutualueella. Aiheesta tehdyt tutkimukset ja selvitykset osoittavat, että saamelaisilta ei ole siirtynyt pois sellaisia alueita, jotka olisivat olleet heidän käytössään, omistamia, tai pysyvästi hallitsemia (kts. Esim. Lapinmaan maaoikeudet. Yhteenveto ja tiivistelmä Lapinmaan-maaoikeudet tutkimuksesta, Edita 2006).
Mielestäni ILOn yleissopimus voidaan ratifioida vain siten, että todetaan, että mitään tutkimustietoon perustusturvaa näyttöä ei ole saamelaisväestön kollektiivisesta tai etnisestä maanomistusoikeudesta. Toisaalta saamelaisten oikeudet on maanomistajina samoin valtionmailla ylimuistoisen nautinnan, tuomioiden päätöksillä ja erityislakien nojalla turvatut.
3. Perusoikeuskysymyksiä
3.1 Omaisuudensuoja
Omaisuudensuoja (Suomen perustuslain 15 §): eri väestöryhmien oikeuksien keskinäinen suhde muodostuu tässäkin keskeiseksi, vaikka sitä ei huomioida, sillä valtio kiistää toistaiseksi lappalaisten historialliset oikeudet valtion alueisiin. Vaikka valtio ei tunnusta Wirilanderin selvityksen osoittamia lappalaisten oikeuksia valtion alueisiin, vaikuttaa siltä että samalla se tunnustaa nämä oikeudet saamelaiskäräjälain määrittelemille kielisaamelaisille, joilla ei ole raja- ja rauhansopimusten mukaan näitä oikeuksia ilman, että he voivat sen erikseen osoittaa asiakirjoin.
Perustuslain 17 ja 18 §:ien mukaan saamelaisten omistusoikeuksien vahvistamisesta elinkeinoihin ei ole erikseen säädetty eikä edes lakiesityksen tarkoittama sääntely perustu perustuslaissa säädettyjen saamelaisten kulttuurioikeuksien vahvistamiseen. Oikeudesta omaan kulttuuriin on kyse kulttuurisanan laajentavasta tulkinnasta. Kyse ei ole mistään perustuslain sääntelemästä poikkeusoloperusteesta jonkun tai joidenkin perusoikeuksien kaventamiseksi tai rajoittamiseksi.
Valtion puhevallan siirrossa lakiesityksen tapaan ei ole vain kyse valtion omien oikeuksien sääntelystä; ehdotettu sääntely vaikuttaa lappalaisten tunnustettujen ja tunnustettavien omaisuus- ja muiden oikeuksien hallintaan ja käyttöön siten, että päätöksenteko siirtyy enemmistölle, joka ei muodostu alkuperäisistä asukkaista, lappalaisista. Perustuslaki ja sen antama suoja lappalaisten oikeuksille on tässä asiassa vahva suhteessa laintasoisiin, kansallisesti vielä itsenäisesti tulkittaviin ILO-yleissopimuksen kaltaisiin kansainvälisiin asiakirjoihin. On huomattava, että kansalliset tuomioistuimet ovat Suomen perustuslain 106 §:n mukaan velvollisia ottamaan huomioon kaikkien perusoikeudet tulkittavissa oikeuskiistoissa.
3.2 Oikeus elinkeinoihin
Metsähallituksesta annettavaan lakiin ehdotetaan säännöstä saamelaisten saamelaiskulttuurin heikentämiskiellosta. Saamelaisten kulttuurimuotoon kuuluvat perinteiset elinkeinot, kuten poronhoito, kalastus ja metsästys. Heikentämiskielto herättää kysymyksen, että miten turvataan eri elinkeinojen yhdenvertaisuus ja nykyisten elinkeinojen kehittäminen?
Elinkeino-oikeutta voidaan rajoittaa vain lain nimenomaisin, erityisin perustein. Elinkeino-oikeuden piiriin kuuluvat monopolien kieltäminen ja muut vastaavat kysymykset eli lähtökohtana se, ettei kenenkään oikeutta elinkeinojen harjoittamiseen oikeudellisesti tai tosiasiallisesti rajoiteta. Tässä asiaan vaikuttaa vielä oikeus lappalaisten harjoittamaan kulttuuriin elinkeinoineen ja muutoin, mikä erottaa sen tavanomaisesta elinkeinovapauden turvasta.
Elinkeino-oikeutta on pidettävä todellisena oikeutena: tässä vaikutetaan sen ytimeen ja siksi lainsäädännön kehityksen mukaisesti on turvattava edelleen kulttuuri- ja elinkeinosuoja alkuperäiskansaoikeutena vanhoille lappalaissuvuille, jotka on nyt sivuutettu oikeuksineen lakiesityksen valmistelussa.
Voidaan todeta, että lakiesitys on ristiriidassa kansalaisten oikeuden kanssa hankkia ammatilla ja elinkeinolla toimeentulonsa ja valtion velvollisuuden kanssa edistää työllisyyttä (tämä perustuu siihen, mitä toistaiseksi valtion toimet ja perinteisten elinkeinojen suosiminen merkitsevät); esimerkiksi poronhoitokulttuuria harjoittavat lappalaiset ja saamelaiset samanlaisissa olosuhteissa ja samanlaisin ehdoin nykyaikaiset vaatimukset huomioon ottaen. Mitään paimentolaisuuteen perustuvaa muinaiskulttuuria saamelaisalueella ei ole olemassa.
Kun perustuslakivaliokunta totesi Metsähallituslain käsittelyn yhteydessä (2004), että valtio ei omista elinkeino-oikeuksia, niin miten voi olla mahdollista, että näitä oikeuksia ja oikeuksista päättäminen yritetään siirtää pelkästään saamelaisille heikentämiskiellon nojalla?
Johtopäätöksenä voi todeta, että nykyaikaan soveltuvat elinkeinot tulisi tunnustaa osana väestön elinolojen ja elämän jatkuvuutta sekä osana paikallista kulttuuria saamelaisalueella. Lisäksi oikeus omaisuuteen (varallisuusarvoisiin etuihin, siis myös käyttö- yms. oikeuksiin) on ensi sijassa eri asia kuin oikeus kulttuuriin; omistus ratkeaa asiakirjojen ja selvityksen perusteella eikä suinkaan perustuslakiin kirjatun alkuperäiskansatulkinnan ja saamelaiskäräjien vaaliluettelon perusteella.
4. Vaikutukset elinkeinoihin
4.1 Vaikutukset porotalouteen
Metsähallintolakisesitys ehdottaa keskeisiksi säänneltäviksi kysymyksiksi valtion hallinnassa nyt olevien maa- ja vesialueiden käytön, poronhoidon ja muiden luontaiselinkeinojen harjoittamisedellytysten turvaamisen kestävän kehityksen edellyttämällä tavalla, yhdyskuntasuunnittelun sekä asioiden edellyttämän hallinnon ja talouden. Keskeiseksi nousee saamelaisten elintapojen suojelu. Sitä ei kuitenkaan kerrota, millä tavalla saamelaisten elämäntapa eroaa muiden alueella asuvien elintavoista ja mistä oikeudettomuuden puutteesta tai taloudellisesta alistamisesta, sorrosta tai poikkeuksellisesta puutteesta suojelun tarve nousee.
Nyt ehdotetulla mallilla pyritään lisäämään saamelaisten alkuperäiskansan maankäyttöoikeuksia, lisäämään heidän osallistumismahdollisuuksiaan maankäytön hallinnossa ja parantamaan rahoitusta. Samoin saamelaisten päätettäväksi ehdotetun luonnon käytön rajoitusten suuntaamisella voidaan vaikeuttaa tai tehdä mahdottomaksi muiden kuin saamelaisten harjoittama poronhoito.
Esitys on kirjoitettu niin, että luontaiselinkeinojen, lähinnä poronhoidon edellytysten kestävä turvaaminen edellyttäisi edellä mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi saamelaisten kotiseutualueella metsien ja muiden alueiden käytön rajoittamista. Jo nykyäänkin maankäytön suunnittelussa otetaan huomioon kotiseutualueen erityispiirteet ja sen vuoksi metsähallintolain antamiseen ei ole tarvetta. Tällä hetkellä erityisesti otetaan huomioon, että maankäyttöä koskevissa ratkaisuissa riittävällä tavalla turvataan paikallisten yhteisöjen osallistuminen ja vuorovaikutus sekä erityistä huomiota kiinnitetään paliskuntien ja saamelaiskäräjien asianmukaiseen kuulemiseen. Joten omistajaa koskevan puhevallan siirtoon ei ole tarvetta ennen kuin omistusta ja nautintaa koskevat kysymykset on ratkaistu.
Mitkään tutkimustulokset eivät tue sitä, että metsien hakkuut olisivat estäneet saamelaisia harjoittamasta porotaloutta tai olisivat supistaneet luonnonlaitumia. Esitys ei poistaisi niitä ongelmia mitä porotaloudella on tällä hetkellä ylilaiduntamisen takia kaikkialla Ylä-Lapissa. Porolaitumien tilasta on olemassa koko poronhoitoalueen kattavaa tutkimustietoa. Viime vuosikymmenen loppupuoliskolla valmistuneet satelliittikuviin ja maastossa suoritettuihin tarkistuksiin perustuvat tutkimukset paljastavat, että hyväkuntoisia jäkälälaitumia ei ole enää missään; erityisen surkeassa kunnossa laitumet ovat pohjoisissa tunturipaliskunnissa. Myös sellaisissa (saamelais)paliskunnissa, joista metsätalous, tekoaltaat, kaivokset ja muu porotalouden kanssa kilpaileva maankäyttö käytännöllisesti katsoen kokonaan puuttuu, laiduntilanne on yhtä huono. Kts. Ylä-Lapin talvilaidunarvioinnin tuloksia. Uusimmat arviot vuodelta 2012 ja vastaavia tuloksia vuodelta 2004.
Ylä-Lapissa porotalous on kannattavinta Ivalon paliskunnan alueella, jolla ei vanhoja luppometsiä ole kovinkaan paljon. Ivalon paliskunnassa on toisen maailmansodan jälkeen harjoitettu Ylä-Lapin paliskunnista kaikkein intensiivisintä metsätaloutta. Siitä huolimatta porotalous on eri mittareilla mitattuna kaikista terveimmällä pohjalla; lyhin lisäruokinta-aika, parhaat vaatimet, paras vasaprosentti jne. Tähän on vielä lisättävä, että porotalouden ongelmat johtuvat enemmän paliskuntien sisäisistä taloudellisista tekijöistä (kuten omistuksen pirstoutumisesta ja lisääntyneestä ruokinnasta) kuin metsähallituksen toiminnasta alueella. Jäkälämaiden huono kunto johtuu pääosin ylisuurista poromääräistä. Laidunalueiden kasvattamiseksi esim. Tenojoen rannan yksityiset maat on nyt aidattu poroesteaidalla lähes kokonaan maanomistajien vastustuksesta huolimatta poronhoitolain tarkoittaman valtion maan yhteyteen.
Lakiesityksellä ei pelasteta porotaloutta. Kun porotaloutta katsotaan ainoastaan elinkeinona, tuntuu järjettömältä valmistella sellaisia säännöksiä, jotka johtavat porotaloutta paremmin kannattavan elinkeinon lopettamiseen. Alueen poronhoidossa ei ole enää perinteistä, muuta kuin vapaasti laiduntava karja. Maastotyötä tehdään lumikelkoin, kaksi-, neli- ja jopa kuusipyöräisillä maastoajoneuvoilla ja teurastuskin on EU säännösten pakottamana siirretty hyvin hoidettuihin ja hygieenisiin teurastamoihin. Myöskään voimakas maastoon tapahtuva ruokinta ei kuulu perinteeseen. Mikään ei estä nykyäänkään valtion metsämaiden käyttämistä taloudellisesti hyväksi hyväksytyn luonnonvarasuunnitelman mukaan. Myöskään valtion metsämaiden aseman arvion tekemiseen kiinteistöjärjestelmässä (vrt. kuntakohtaisen maankäyttöneuvoston tehtävät) ei ole mitään tarvetta, koska omistusoikeutta koskeva kiista voidaan viedä tarvittaessa milloin tahansa tuomioistuimen ratkaistavaksi.
Saamelaisten lisäksi porotaloutta ja muita lappalaiselinkeinoja ovat harjoittaneet perinteisesti myös alueella asuneet "lantalaiset" ja ns. verolappalaisten suomenkieliset jälkeläiset, joita saamelaiskäräjät eivät ole hyväksynyt saamelaisrekisteriin. Saamelaisten luontaiselinkeinojen harjoittamisen suojaamista ja maankäytön edistämistä ei voitane eikä olisi tarkoituksenmukaista toteuttaa siten, että alueella asuvan paimentolaissaamelaisia vanhemman väestön -lappalaisten- vastaavanlaisia mahdollisuuksia hyödyntää valtion omistamia alueita kavennettaisiin. Ei ole minkäänlaisia perusteita asettaa saamelaisia ja lappalaisia eri asemaan erityisesti sen vuoksi, että isojakoa edeltävällä historiallisella ajanjaksolla lappalaiset ja saamelaiset ovat asuneet ja harjoittaneet samalla tavoin eri elinkeinotoimintoja. Mahdollisissa maankäytön järjestelyissä olisi kaikin tavoin vältettävä paikalliseen väestöön kuuluvien saamelaisten ja lappalaisten erilaiseen asemaan asettamista.
4.2 Vaikutukset muihin elinkeinoihin
Lakiesitys sisältää säännöksiä, jotka vaikuttavat suoraan ja mahdollisesti asiaa sääntelevästä laista poiketen paikallisen lappalaisväestön elinkeinoihin. Ensinnäkin maan ostoa ja myyntiä koskeva ohjaus voi estää kaiken elinkeinojen kehittämisen, sillä tämä palautuu aina maan käytön ohjaukseen ja kaavoitukseen ja lisäksi on otettava huomioon, että kansalaisilla voi olla valtion maihin perustuslain omaisuudensuojan tarkoittamia rasitteita, jotka ovat varallisuusarvoisia etuuksia ja mainitun perustuslainsuojan piirissä, mikä on myös vallitsevassa oikeuskäytännössä vahvistettu.
Vaikutuksia voi olla matkailuelinkeinoon maastoliikenne-, metsästys- ja kalastuslupien sääntelyn kautta. Maksullisten maastoliikennelupien sääntely ei voi eikä saa poiketa maastoliikennelain ja -asetuksen turvaamista oikeuksista eikä se saa estää järkevää elinkeinojen kehittämistä reiteillä tai niiden ulkopuolella. Metsästys- ja kalastuslupien ohjausvalta voi lopettaa näiden palvelujen ja oikeuksien hyödynnettävyyden ja siirtää toiminnan muiden pohjoismaiden alueelle; lisäksi on otettava huomioon se, että nämä oikeudet ovat paikalliselle väestölle perustuslain suojaamia oikeuksia; tuomioistuimissa on parhaillaan vireillä useita oikeuskiistoja kalastus- ja metsästys- sekä poronhoito-oikeuksien edellyttämien alueiden käytöstä ja valtion oikeudesta ylipäänsä päättää mainituista oikeuksista, oikeudesta rajoittaa näiden oikeuksien käyttöä ja oikeudesta asettaa maksuja näiden oikeuksien käyttämiselle.
Hallituksen esityksen hyväksyminen tuo muutoksia kaivoslain soveltamiseen lähinnä ns. saamelaiskulttuurin heikentämiskiellon kautta. Suomessa on vallalla romaaninen järjestelmä, jossa valtio päättää viime kädessä maan pinnan alla olevista luonnonvaroista. Luonnonvarojen omistus ei ole ILOn yleissopimuksen ratifioinnin edellytys. Lupaa ei voitaisi metsähallituslakiin tehtävän muutoksen jälkeen myöntää, jos kaivospiiri huomattavasti vaikeuttaisi saamelaisten perinteisten elinkeinojen harjoittamista. Vaikka säännös ei olekaan vielä voimassa, on KHO tulkinnut kielteistä kantaansa vetoamalla saamelaiskulttuurin heikentämiskieltoon (KHO:2014:111).
Heikentämiskiellolla rajoitetaan ensi sijassa valtion harkintavaltaa. Siihen perustuvilla kielteisillä päätöksillä on kuitenkin merkittävät alueelliset ja paikalliset merkitykset. Sen vuoksi tulisikin harkita, millä poikkeusedellytyksillä kielteisestä harkinnasta erittäin painavan yleisen edun vuoksi voidaan poiketa. Esitetty säännös on kirjoitettu niin, että se on ehdoton, kun vaaditut vaikutukset ovat olemassa. Suojelun osalta on enemmän harkintaa vastaavassa tapauksessa. Aiemmin todetulla tavalla ILO:n yleissopimus edellyttää nimenomaan oikeutta tulla kuulluksi ja mahdollisuuksien mukaan oikeutta päästä osalliseksi luonnonvarojen käytön hyödystä.
Heikentämiskieltoa koskevat säännökset merkitsevät myös suojelualueiden käyttöä koskevien säännöksien purkamista, koska niiden voidaan katsoa heikentävän saamelaiskulttuurin harjoittamista. Saamelaisten kotiseutualueella suojelualueen perustaminen ja laajentaminen ovat valtionmailla mahdollisia, jos suojelu ei mainittavasti vaikeuta saamelaisväestön perinteisten elinkeinojen harjoittamista. Tässä asiassa on poikkeuksellisesti säädetty samalla, että tätä arvioitaessa on otettava huomioon myös se etu, jonka suojelu tuottaa sanottujen elinkeinojen harjoittamiselle. Tähän asti suojelualueiden perustamisesta on noudatettu kuulemisvelvollisuutta.
5. Saamelaisalueen paikallisen väestön oikeudet
Saamelaisten kotiseutualueen valtion maiden hallinnointia varten ehdotetaan perustavaksi yhteishallintoelimiä, kuntakohtaisia maankäyttöneuvostoja, jotka toimisivat saamelaiskäräjien määrittelemien suuntaviivojen mukaan. En pidä metsähallituksen yhteyteen perustettavaa kuntakohtaisia maankäyttöneuvostojen kokoonpanoa ja niille ehdotettua ratkaisuvaltaa sellaisena, että nämä näkökohdat olisivat tulleet huomioon otetuiksi. Vaarana näen, että ehdotetussa kokoonpanossa neuvoston katsantokanta muodostuu liian suppeaksi ja sen ratkaisut rajoittaisivat sillä tavoin liiaksi alueiden käyttöä, että elinkeinotoiminnan yleiset edellytykset kyseisellä luonnonhoitoalueella merkittävästi vaikeutuvat nykyisestään ja alueen elinolosuhteet tämän vuoksi taantuvat.
Hallitus on sivuuttanut Eduskunnan kannanoton (vuodelta 2004), missä selkeästi todetaan, että valtiolla ei ole omistajanhallintaan rinnastettavaa puhevaltaa maastoliikenteeseen, kalastukseen ja metsästykseen. Jos valtio ei omista näitä oikeuksia, vaan yksityiset ihmiset, miten näitä yksittäisten ihmisten omistukseen verrattavia oikeuksia ollaan siirtämässä ilman minkäänlaista perustuslaillista tarkastelua saamelaisille? Kyse on paikallisen väestön oikeudesta saada korvauksetta valtion omaisuutta tai maata tai vesiä taloudelliseen tai muuhun käyttöönsä. Tässä suhteessa paikallisen väestön vahvistetut oikeudet ovat loukkaamattomia. Niihin ei voida tehdä muutoksia. Tämä koskee myös paikallisen väestön oikeuksien maksuttomuutta.
Lakiesitykseen sisältyy, kuten on jo sanottu, erittäin merkittävä päätösvallan siirto paikalliselta alkuperäiseltä väestöltä ja maan omistajilta ensinnäkin Metsähallitukselle ja sitä kautta sitten saamelaiskäräjille päättämään ja ohjaamaan kaikkia keskeisiä Metsähallituksen toimia sekä päätäntävaltaan kuuluvia asioita. Näin on siitä huolimatta, että laissa on jo kuntakohtaiset neuvottelukunnat, jotka käsittelevät esimerkiksi kalastusoikeudellisia kysymyksiä.
Maastrichtin sopimuksen F artiklassa, jonka Suomi on hyväksynyt, ja jonka EU ja sen toimielimet tunnustavat loukkaamattomiksi, on määritelty kansalliset perusoikeudet ja niiden nojalla turvatut oikeudet ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen turvaamat oikeudet. Siten näiden perus- ja ihmisoikeuksien suoraan suojaamat paikallisen väestön oikeudet ovat sellaisenaan turvattuja; niihin ei voida puuttua esimerkiksi viittaamalla alkuperäiskansasopimukseen.
Tässä suhteessa esitetyt muutokset ovat täysin suojattuja eikä valtio voi ryhtyä alkuperäiskansasopimukseen vetoamalla muuttamaan paikallisen väestön oikeuksia ja siirtää puhevallan käyttöä niiden suhteen kolmannelle osapuolelle, jolla ei niihin ole osoittaa mitään historiallista, juridista tai lainsäädännöllistä perustetta.
Voimassa olevan lain mukaan ei ole mahdollista, että asianosaisilta riistetään puhevallankäyttö kulttuuriinsa liittyvään omaisuuteensa tai oikeuksiinsa ja annetaan se poliittisille päättäjille. Niitä ei voida muuttaa myöskään vetoamalla yhdenvertaisuus periaatteeseen; siitähän paikallisen väestön oikeuksien turvaamisesta on ensisijaisesti kysymys. Tässä yhteydessä todettakoon myöskin se, että lähes kaikilla maanomistajilla on tunnustettuja nautinta- ja rasiteoikeuksia valtion hallinnoimaan maahan, joten puhevallan siirto loukkaa myös heidän perustuslain turvaamaa omaisuudensuojaa.
6. Kunnallisen itsehallinnon näkökulma
Kunnalliseen itsehallintoon luetaan muun muassa seuraavat seikat vakiintuneen valtiosääntöoikeuden ja hallinto-oikeuden perusteella. Suomen perustuslain 121 §:n mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden itsehallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Kunnalla tulee olla oikeus ja sen perusteella velvollisuus huolehtia kaikkien asukkaidensa eduista ja oikeuksista. Tämä ei katso sitä, mistä kansalaisuudesta on kyse tai onko kyse vähemmistön oikeuksista vai ei. Kuntaa on pidetty tässä mielessä yhteiskunnallisen yhdenvertaisuuden takaajana. Itsehallinnon perusteista säädetään kuntalailla. Kunnan verotusoikeus on säädetty perustuslaissa kuntien talouden perustaksi.
Kunnan itsehallinnolle on tunnusomaista myös, että kunnalla on itsenäinen oma talous. Näin on, vaikka ääritapauksissa kunta voi saada tuloista varsin suuren osan valtionosuuksina. Verotusoikeus on yhdessä lainanoton kanssa se, joka turvaa kunnan talouden ja sen tasapainottamisen.
Esitetty hallintomalli laajentaisi ja itse asiassa avaisi sisällöllisesti merkittävästi kulttuuri-itsehallinnon alaa, sillä elinkeinot tulisivat itsehallinnon piiriin. Asia on luonnollisesti kunnan kannalta tärkeä sen vuoksi, että kunnan itsehallinto elinkeinokysymyksissä perustuu ratkaisevassa määrin sen omaan rahoitukseen ja panostukseen. Tätä mahdollisuutta ei ole ollut saamelaisten itsehallinnolla. Porotalous- ja vastaavat lait kuuluvat valtakunnallisen lainsäädännön piiriin.
Tällä hetkellä saamelaisten itsehallinnon lähtökohdat ovat suppeat, mikä vaikuttaa luonnollisesti siihen, mitä asioita sen piirissä voidaan päättää ja mitä ei. Kunnallisen itsehallinnon olennainen osa on, että kunta saa järjestää oman hallintonsa haluamallaan tavalla. Suomen perustuslain 121 §:ssä on säädetty, että saamelaisilla on kieltään ja kulttuuriaan koskevissa asioissa itsehallinto. Tämä on kuitenkin rajattua itsehallintoa. Kyse on saamelaisten sisäisestä itsehallinnosta. Kyse ei ole yleisestä eikä aidosta itsehallinnosta. Sanat saamenkieli ja saamelaiskulttuuri ovat rajattuja käsitteitä niiden yleismerkityksen perusteella.
Kunnalliseen itsehallintoon hallituksen esityksillä on vaikutuksia oikeastaan kolmea eri kautta. Ne vaikuttavat suoraan kokonaisuuden ja osien kautta siihen, missä laajuudessa kunta voi kehittää elinkeinotoimintoja, mikä on tavallista merkittävämpi asia harvaan asutuissa Pohjois-Lapin kunnissa jo elinolosuhteiden vuoksi. Toisaalta kyse on myös siitä, millaisia välillisiä vaikutuksia esityksillä on. Kyse on kunnan saamista tuloista ja sen asukkaiden ja yritysten toimintamahdollisuuksista suhteessa säädettävään alkuperäiskansan suojaan. Edelleen esityksillä on vaikutuksia eri tavoin kunnan väestöryhmiin ja asukkaisiin. Tässä suhteessa esitysten täytäntöönpano muuttaa aiempaa käytäntöä.
Esitetty mallissa luonnonvarojen hoitamisesta saamelaisalueella sisältää kysymyksen kahden eri itsehallintojärjestelmän keskinäisestä suhteesta. Uhkana on kuntien toiminnan olennainen väheneminen heikentämiskiellon ja neuvotteluvelvoitteen myötä. Esimerkiksi kuinka herkkä on sääntelyn vaikutus tavalliseen rakentamiseen taajamissa ja haja-asutusalueella. Tätä puolta ei ole selvitetty esityksissä. Kyse on kunnan kehittämisen ja maanrakentamisen kannalta tärkeästä valtuudesta, jonka rajat tulee olla etukäteen selvillä.
Kunnan itsehallinnon murtaminen merkitsisi yhtenäisen hallintokulttuurin heikentämistä. Kunnan oman hallinnon lisäksi olennaisia toimialan sisältöjä on kunnan itsenäinen elinkeinojen kehittämispolitiikka. Se on se politiikan kenttä, jonka perusteella kunnalla ja sen itsehallinnolla on todellinen sisältö. Kunta ajaa yleistä ja julkista intressiä, jotka nojaavat myös kunnan asukkaiden etuihin ja oikeuksiin.
Tällä hetkellä kunnallisen itsehallinnon ja saamelaisten itsehallinnon yhtymäkohdat ovat sosiaali- ja terveydenhuollon ja opetustoimen saralla; siellä kehitys on ollut myönteinen. Nämä kysymykset eivät ole ongelmia saamelaissopimuksen tai ILOn yleissopimuksen voimaansaattamisessa, vaikka nämäkin kysymykset ovat yleissopimusten olennaista sisältöä.
7 Metsähallituslakiin ehdotettu päätöksentekojärjestelmä
7.1 Ehdotetut muutokset
Metsähallituslakiesityksessä on kaksi keskeistä mekanismia, jotka tulisivat ehdotetussa muodossaan muuttamaan merkittävästi maankäyttöä saamelaisalueella. Ensinnäkin valtioneuvosto asettaa saamelaisten kotiseutualueelle kuntakohtaiset neuvottelukunnat, joiden tehtävänä on käsitellä valtion maa- ja vesialueiden sekä niihin kuuluvien luonnonvarojen kestävää käyttöä ja hoitoa. Neuvottelukuntiin liittyy useita ongelmia (kts. Luku 7.2), mutta niitä oleellisempaa on maininta, jonka mukaan Saamelaiskäräjien ja kolttien kyläkokouksen yhteistyöstä Metsähallituksen kanssa säädetään a §:ssä, jonka mukaan "Valmisteltaessa saamelaisten kotiseutualueella valtion maa- ja vesialueiden hoitoa ja käyttöä Metsähallituksen tulee yhteistyössä saamelaiskäräjien ja koltta-alueella kolttien kyläkokouksen kanssa selvittää suunnitelmista aiheutuvat vaikutukset saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä harkita mahdollisten haittojen vähentämiseksi ja estämiseksi tarvittavat toimenpiteet". (kts. Työryhmämuistio mmm 2014:2)
Saamelaisten edustajien ja Metsähallituksen yhteistyön laatua ja käytäntöä määrittää b§ eli heikentämiskieltopykälä. Sen mukaan "Saamelaisten kotiseutualueella sijaitsevat tai vaikutuksiltaan sinne ulottuvat, valtion maa- ja vesialueilla toteutettavat Metsähallituksen suunnitelmat ja hankkeet on laadittava ja toteutettava siten, etteivät ne olennaisesti heikennä saamelaisten mahdollisuuksia käyttää heille alkuperäiskansana kuuluvia oikeuksia harjoittaa perinteisiä saamelaiselinkeinoja tai muutoin ylläpitää ja kehittää kieltään ja kulttuuriaan taikka kolttien elinolosuhteita tai näiden mahdollisuuksia harjoittaa mainittuja elinkeinoja koltta-alueella. Saamelaiskäräjillä ja kolttien kyläkokouksella on oikeus hakea muutosta Metsähallituksen tekemään hallintopäätökseen sillä perusteella, että päätös on heikentämiskiellon vastainen".
Käytännössä heikentämiskielto johtaisi siihen, että Metsähallitus joutuisi jo hankkeiden valmistellussa tekemään yhteistyötä Saamelaiskäräjien ja kolttien kyläkokouksen kanssa. Vasta myöhemmässä vaiheessa mahdolliset neuvottelukunnat pääsisivät keskustelemaan hankkeista. Kun Metsähallituksen metsätalouden toimintaan liittyvät kysymykset joudutaan valmistelemaan Saamelaiskäräjien intressit huomioiden, on vaarana nykymuotoisen metsätalouden loppuminen saamelaisten kotiseutualueella. Tästä seurauksena olisi todennäköisesti se, että alueen yksityismetsien osalta puunhankinta loppuisi.
Todennäköisesti hitaan päätöksentekojärjestelmän ja hyvin tiukan luontaiselinkeinojen häiriytymiskynnyksen tuloksena aluetalouden rahavirrat pienenevät selvästi metsätalouden ja muiden liiketoimintojen supistuessa. Jos liiketoiminnat eivät ole kannattavia, niistä joudutaan luopumaan ja vähentämään vastaavasti henkilöstöä. Mainittakoon, että metsähallituksella on runsaasti myös saamelaista henkilökuntaa.
7.2 Ehdotetun päätöksentekojärjestelmän ongelmat
Saamelaisalueella on varsin laajasti vahvistettu tilakohtaisia oikeuksia valtion maihin ja vesiin. Wirilanderin käsitys on lisäksi se, että lappalaisilla on henkilökohtaiset oikeudet olemassa edelleenkin kylän alueeseen. Näin ollen herää kysymys miksi näiden oikeuksien käyttöä pitäisi olla määrittämässä ainoastaan Saamelaiskäräjät ja kolttien kyläkokous, joilla ei ole mitään tekemistä lappalaisoikeuksien kanssa?
Neuvotteluprosessi voisi olla monin verroin parempi ja joustavampi tie päästä tarkoituksenmukaiseen lopputulokseen kuin esitytetyn kaltainen järjestelmä. Silloin lappalaisoikeuksien oikeat haltijat, riippumatta siitä, kuuluvatko he käräjien vaaliluetteloon vai eivät, pääsisivät mukaan päättämään entisten lapinkylien alueiden käytöstä. Tätä puoltaa Wirilanderin lausunnossa esitetyt oikeustapaukset ja se, että valtiolla on perustuslainkin mukaan velvollisuus edistää perus- ja ihmisoikeuksien toteuttamista.
Koko ehdotetun päätöksentekojärjestelmän toiminnan suuri ongelma on se, että se sivuuttaa turvattujen oikeuksien haltijoiden ja paikallisen väestön päätöksenteossa elinkeino-oikeuksista. Lain tavoite on kirjoitettu saamelaisten oikeuksia suosien lappalaisten perusoikeuksien turvaamisen kustannuksella (terminä "muun väestön" oikeudet tulee "ottaa huomioon").
Ehdotettu heikentämiskielto huomioiden kuntakohtaisten yhteistyöelinten uhkana on jäädä lähinnä keskustelukerhoiksi. Lisäksi niiden merkitystä vähentää se, että niiden työn ulkopuolelle rajataan luonnonsuojelu- ja erämaa-alueita koskevat asiat. Vakiintunut nykyinen käytäntö on, ettei sivuelimiä perusteta tarpeettomasti. Perustettujen hallintojärjestelmien tulee hoitaa asiat. Sellaiset on jo olemassa. Jos sivuelimellä on varsinaista päätösvaltaa, etujärjestöpohjaiseen hallintoon on suhtauduttava kielteisesti varsinkin, kun päätöksenteko perustuu kansalaisten oikeudellisen aseman arviointiin ja yhdenvertaisuuden ja puolueettomuuden vaatimuksiin.
Jos kuntakohtaisissa neuvotteluelimissä käsitellään merkittävästi yksityisen perusoikeuksien suojan piiriin kuuluvia oikeuksia ja rasitteita, niiden rooli tulee olemaan ongelmallinen. Niiden toimivallan rajat olisi määriteltävä lailla yksiselitteisesti, jos niiden päätöksillä tai tosiasiassa oikeudellisesti sitovilla lausunnoilla vaikutetaan kansalaisten yksityisiin oikeuksiin (viranomaisen harkintavalta ei ole mahdollista). Myös oikeusturvatiet tulisi määritellä, jos yhteistyöelimissä käsiteltävät asiat sivuavat ja käsittelevät säännönmukaisesti yksityisen perusoikeuksien suojan piiriin kuuluvia oikeuksia ja rasitteita. Perustuslain mukaan ei ole mahdollista, että yhteistyöelimet antaisivat oikeudellisesti sitovia lausuntoja tai päätöksiä ja Metsähallitus, joka on pääasiassa valtion liikelaitos, ja jolla on vain poikkeuksellisesti viranomaistehtäviä, kantaisi päätöksenteosta oikeudellisen vastuun.
8. Lopuksi
Saamelaiskulttuurin ja luontaiselinkeinojen harjoittamisen edellytykset saamelaisten kotiseutualueella tulee turvata myös tulevaisuudessa. Tätä tavoitetta toteutettaessa tulee kuitenkin turvata myös alueen muun paikallisen väestön oikeudet ja mahdollisuudet elinkeinojensa harjoittamiseen. Katson, että hallituksen ehdotusten toteuttaminen ei ole tämän tavoitteen kannalta tarkoituksenmukaista.
Käsitykseni mukaan mikään voimassa olevassa lainsäädännössä ei rajoita saamelaiskulttuurin harjoittamista Suomessa. Maanomistajina sekä porotalous- ja muiden elinkeinojen harjoittajina saamelaiset ovat yhtäläisessä tai jopa edullisemmassa asemassa kuin muu samoja elinkeinoja harjoittava suomalaisperäinen väestö. Tämän vuoksi voidaan kysyä, mitä ILO-sopimuksen ratifioinnilla vielä saavutetaan tai on tarkoitus saavuttaa.
Suomessa mittava, ajanmukainen asutus- ja oikeushistoriallinen tutkimus on osoittanut, ettei Suomessa ole ollut yleissopimuksen edellyttämää kollektiivista maan omistusta ja ettei omistus ole ollut kieli- tai etnisperusteista. Yleissopimus ei voi vaikuttaa tutkimustuloksiin. Suomessa ei ole näytetty olleen yleissopimuksen soveltamisedellytyksen mukaista siirtomaavaltaa tai kolonisaatiota.
Mikäli ratifiointihanketta kuitenkin jatketaan, tulee ensin selvittää ratifioinnin vaikutukset saamelaisten ja muiden yksityisten ja juridisten henkilöiden asemaan sekä se, millä tavalla kompensoidaan sopimuksen täytäntöönpanosta aiheutuvat taloudelliset menetykset kunnille ja yksityisille ihmisille. Lisäksi olisi huomioita se, että valtio ei voi sivuuttaa muiden väestöryhmien oikeuksia parantaakseen yhden jo tasa-arvoisen väestöryhmän oikeuksia. Lisäksi selvitettäväksi tulisivat ainakin seuraavat seikat:
1) Ketkä ovat alueen alkuperäisiä asukkaita ja ketkä ovat alkuperäiskansaa?
a) Ovatko verotus- ja käräjäoikeusasiakirjat 1500-1700 luvulta riittävä näyttö asukkaiden kiinteästä perinteisestä asumisesta saamelaisten kotiseutualueella Suomessa?
b) Ovatko saamelaisalueen asukkaiden kiinteistöjen katselmuspöytäkirjat ajalta ennen vuoden 1852 rajasulkua osoitus heidän perinteisestä asumisesta Suomen saamelaisalueella? Ovatko näiden ihmisten jälkeläiset ILO:n alkuperäiskansasopimuksen tarkoittamia alkuperäisasukkaita Suomen saamelaisalueella?
c) Ovatko vuoden 1852 rajasulun takia Enontekiön, Inarin ja Utsjoen kuntien sekä Vuotson kylän alueelle vakinaisesti asumaan asettuneet poropaimentolais-saamelaisten jälkeläiset ILO:n alkuperäiskansasopimuksen tarkoittamia alkuperäisasukkaita Suomen saamelaisalueella?
2) Mitkä ovat olleet alueen alkuperäisen väestön perinteiset oikeudet maihin ja vesiin?
a) Ovatko alkuperäiskansaoikeudet perinteistä asuinaluetta koskevia kiinteistökohtaisia metsästys-, kalastus-, ja poronhoito-oikeuksia sekä muuhun kuin maa- ja vesialueen omistukseen perustuvia laidunmaiden, polttopuumetsien, rakennuspuumetsien ja vesialueiden käyttöoikeuksia?
b) Onko vuoden 1852 rajasululla merkitystä Suomen saamelaisalueen asukkaiden perinteiseen asumiseen perustuvien alkuperäiskansaoikeuksien syntymiseen?
c) Ovatko saamelaisalueen kiinteistöjen 1800-luvulla käräjäoikeudessa vahvistetut perustamiskirjat näyttö saamelaisalueen asukkaiden perinteisen asuinalueen omistusta, hallintaa ja käyttöä koskevista alkuperäiskansaoikeuksista?
3) Miten turvataan muille kuin saamelaisille luonnon ja ympäristön käyttömahdollisuudet
a) Miten turvataan tasapuoliset elinkeinon harjoittamisen ja asumisen mahdollisuudet?
b) Miten naapurusten ja toisaalta eri elinkeinonharjoittajien väliset eturistiriidat ratkotaan, jos etuoikeutettuja ovat ainoastaan saamelaiskäräjien vaaliluetteloon merkityt henkilöt?
4) Miten turvataan a) valtion ja b) kunnallishallinnon mahdollisuudet hoitaa lakisääteiset tehtävänsä saamelaisalueella ja yleensäkin lakisääteisen hallinnon toimivuus alueella, (hallintoviranomaisten tulee voida hoitaa tehtävänsä saamelaisista huolimatta)?
5) Millä tavoin Suomi kykenee turvaamaan Suomea velvoittavien kansainvälisten sopimusten mukaisten velvoitteiden noudattamisen alueella (esim. kansalaisten tasa-arvoinen kohtelu, luontodirektiivin mukaisen biodiversiteetin säilyttämisen alueella, joka on jo nyt kärsii porojen ylilaiduntamisesta)?
6) Onko ILOn sopimuksesta saavutettavat hyödyt suurempia kuin siitä aiheutuvat haitat?
Vasta näiden asioiden selvittämisen jälkeen voidaan harkita tarvittavaa lainsäädäntöä ja mahdollista ILOn sopimuksen ratifiointia. Asian valmistelutyössä hallituksen toimeksiantajana tulisi käyttää erilaisia tutkijoita sekä muita asiantuntijoita, joiden esittämiä faktoja vetäisi yhteen vaikkapa erityinen ja riittävän edustava komitea.