Lokakuun 30. päivänä 2013 luovutettiin oikeusministeri Anna-Maja Henrikssonille saamelaiskäräjälakityöryhmän mietintö, joka sisältää muutoksia mm. voimassa olevaan saamelaiskäräjälakiin sisältyvään saamelaismääritelmään. Perustuslain lisäksi Saamelaiskäräjälaki on Suomen kansallisen saamelaislainsäädännön kulmakivi. Havaittuani ehdotuksessa vakavia epäkohtia ja puutteita pyydän kohteliaimmin saada lausua näkemykseni mietinnön seuraaviin kohtiin: ryhmäidentifikaatio saamelaisuuden perusteena, Saamelaiskäräjien vaalilautakunta kontrollielimenä sekä maa-, veronkanto- tai henkikirjan mukaan tapahtuvan identifioitumisen lopettaminen. Lisäksi haluan nostaa esiin Korkeimman hallinto-oikeuden aiheeseen liittyvät päätökset, Norjassa toteutetut ratkaisut ja kunnallisen itsehallinnon näkökulman.

Johdanto: ongelmat nykytilanteessa

Suomessa Saamelaiskäräjät on johtanut nykyisestä pääosin kieliperusteisesta saamelaismäärityksestä kriteerit sille, kuka kuuluu Suomessa alkuperäiskansaan. Kieliperusteisen määrittelyn ongelma on se, että suuri osa saamelaisista, erityisesti saamelaisalueen ulkopuolella asuvista ja myös lapinkylien alkuperäisten asukkaiden, lappalaisten, jälkeläisistä voidaan rajata saamelaisuuden ulkopuolelle. On myös osoittautunut, että juuri näin on tapahtunut: kaikki saamelaisryhmät eivät ole kokeneet tulleensa identifioiduiksi, koska heidät on rajattu, kiistanalaisin perustein, saamelaisuuden ulkopuolelle. Erityisesti tämä koskee metsä- ja kalastajalappalaisista, joiden kulttuuri elää ja voi hyvin, vaikka sen olemus ja ilmenemismuodot ovatkin osin erilaiset kuin poro- tai tunturisaamelaisuudella.

Pohjoisen Suomen vanhimman väestön sulkemista saamelaisuuden ulkopuolelle on perusteltu sillä, että lappalaiset aikoinaan perustaessaan tilan omille veromailleen luopuivat alkuperäisyydestään. Tosiasiassa tiloja perustamalla lapinkylien väestö pyrki turvaamaan oikeusasemansa. Maaoikeuksien kehitystä on tutkinut mm. Matti Enbuske: Vanhan Lapin valtamailla. Asutus ja maankäyttö historiallisen Kemin Lapin ja Enontekiön alueella 1500-luvulta 1900-luvun alkuun, SKS 2008. Kts. myös Juhani Wirilander: Lausunto maanomistusoloista ja niiden kehityksestä Saamelaisten kotiseutualueella ja Maanmittauslaitos: lausunto saamelaistoimikunnan (Pokan toimikunnan) mietinnön johdosta 2002/02/12 (MML/28/08/2001).

Lappalaisten kieli vaihtui saamesta suomeksi 1800-luvun aikana erityisesti kirkon ja virkamiesten toiminnan johdosta (kts. Irja Seurujärvi-Kari: Ale jaskkot eatnigiella. Alkuperäiskansaliikkeen ja saamen kielen merkitys saamelaisten identiteetille, Helsingin yliopisto, väitöskirja 2012). Erityisesti inarinlappalaisten saamen kielen menettäminen ei ole koskaan ollut heistä itsestään kiinni. Useimmilla kieli ei ole myöskään täysin unohtunut. Kielitaito on vain heikko.

Saamelaismääritelmän ulkopuolelle jätettyjen lappalaisten ja alueella asuvien porosaamelaisten elämäntavat ja kulttuuriarvot eivät nykyään juuri poikkea toisistaan, ja kaikkein vähiten siinä määrin että se tekisi toisesta saamelaisia ja toisista ei. Molemmat väestöryhmät harjoittavat rinnakkain vahvasti luonnonkäyttöön pohjautuvia elinkeinoja. Kts. J. Juhani Kortesalmi: Poronhoidon synty ja kehitys Suomessa, SKS 2008.

Suomen "saamelaisrekisteri" pohjautuu saamelaisväestöstä tehtyihin kartoituksiin, joihin sisältyi runsaasti virhetekijöitä, kts. Erkki Nickul 1968: Suomen saamelaiset vuonna 1962. Selostus Pohjoismaiden saamelaisneuvoston suorittamasta väestötutkimuksesta. Tilastotieteen pro gradu- tutkielma. Kun näiden erilaisten tietolähteiden pohjalta laadittiin ensimmäisten saamelaisvaalien vaaliluettelo, porosaamelaisuutta edustavat henkilöt pääsivät lisäksi päättämään, ketä vaaliluetteloon otetaan ja kenet jätetään sen ulkopuolelle. Tilanne ei ole kansainvälisesti ainutlaatuinen. Ryhmä joka on onnistunut saamaan itselleen virallisen statuksen alkuperäiskansana, ei useinkaan halua hyväksyä jäsenikseen alaryhmiä. jotka poikkeavat taustaltaan tai kulttuuriltaan ryhmän enemmistöstä.

Esimerkiksi USA:ssa alkuperäiskansayhteisöjen käyttämät heimojen jäsenluettelot (engl. tribal rolls) perustuvat alun perin "valkoisen miehen hallituksen" toimeenpanemiin väestölaskentoihin, joihin sisältyi paljon virheitä. Vastaavasti myös USA luetteloihin aikoinaan erinäisistä syistä syntyneitä virheitä on vaikea saada tänä päivänä oikaistua, sitä vaikeampaa mitä suuremman omaisuuden tuotoista heimon tunnustetut jäsenet saavat nauttia.

Vuosikymmenten kokemus on osoittanut, että porosaamelaisilla suvuilla ja niiden dominoimilla Saamelaiskäräjillä ei ole halua, valmiutta, kykyä tai tarvetta identifioida ja tunnustaa alkuperäiskansaan kuuluvaksi sellaisia Suomen alkuperäiseen väestöön kuuluvia ryhmiä ja yksilöitä, joiden kulttuuri poikkeaa pohjoissaamelaisten porolappalaisten kulttuurista, vaikka nämä useilla kriteereillä asiaa punniten täyttäisivätkin alkuperäiskansan kriteerit.

Lailla ei voida luoda yhtenäistä saamelaisten väestöryhmää, kun sellaista ei ole koskaan ollut. Suomen saamelaiset koostuvat erilaisista ryhmistä, mutta yhtä kaikki he ovat kaikki saamelaisia, kukin ryhmä omalla tavallaan. Näin on myös Norjassa ja Ruotsissa. Työryhmän esitys pyrkii sementoimaan Suomeen synnytetyn tilanteen, missä saamelaisuus näyttäytyy vain yhdessä muodossa, ja jossa alkuperäiskansaväestölle on annettu näennäisesti valtaa, mutta samalla alkuperäiskansa on rajattu niin että tietty vähemmistö käyttää tätä valtaa. Tällainen järjestelmä on syrjivä ja epädemokraattinen. On vailla mieltä, että jollekin ryhmälle tai sen osalle on annettu oikeus päättää, onko joku osa siitä tai toinen ryhmä alkuperäiskansa vai ei.

Alkuperäiskansan eri ryhmien eriarvoinen kohtelu ja syrjintä on luonut ulkopuolisille kuvan sisäisesti riitaisista saamelaisista. Tämä on ollut omiaan heikentämään alkuperäiskansan oikeutettujen etujen ajamista ja edelleen vahvistamaan alkuperäiskansan jäseniin kohdistuvia ennakkoluuloisia käsityksiä. Sisäinen eripuraisuus on niellyt huomattavan määrän energiaa, synnyttänyt kielteisiä latauksia ja sulkenut rakentavan työn ulkopuolelle paljon kyvykkäitä voimia. Ihanteena ei tule olla alkuperäiskansan eri ryhmien sulauttaminen yhteen muottiin, vaan sen eri alaryhmien rakentava yhteistyö, jossa erilaisuus on voimavara. Lainsäädännön on luotava tälle puitteet.

Ryhmäidentifikaatio saamelaisuuden perusteena

Mietintöön sisältyvän lakiesityksen (3 §) mukaan saamelaismääritelmää tiukennettaisiin siten, että määriteltäessä onko henkilö saamelainen, keskeiseksi perusteeksi tulisi ryhmäidentifikaatio.

Esityksellään työryhmä on kääntänyt kurssiaan 180 astetta edellisen saamelaiskäräjälain saamelaismääritelmän valmistelun perusteista, jotka koskevat erityisesti maahan ja maankäyttöön liittyvien historiallisten faktojen osoittamista saamelaiseksi identifioitumisprosessissa. Vaikka määritelmä koskee lain kirjaimen mukaan vain Saamelaiskäräjien vaaliluetteloon ottamista, kyse on sen lisäksi paljon suuremmasta asiasta.

Niin kuin yleisesti ja myös oikeusministeriössä hyvin tiedetään, vaaliluetteloon pääseminen tai sen ulkopuolelle jääminen merkitsee saamelaisuuteen pääsemistä tai sen ulkopuolelle sulkemista, niin oikeuksien tasolla kuin symbolisella tasolla. Näin, vaikka voimassa oleva saamelaiskäräjälaki nimenomaisesti kieltää rekisterin käyttämisen muuhun tarkoitukseen kuin vaaliluettelona, ja tietojen antamisen siitä muuhun kuin tutkimuskäyttöön. Niinpä vaaliluetteloa kutsutaan yleisesti saamelaisrekisteriksi.

Työryhmä ehdottaa, että saamelaisia olisivat henkilöt, jotka pitävät itseään saamelaisina ja
1) että hän itse tai ainakin yksi hänen vanhemmistaan tai isovanhemmistaan on sukuyhteisössään oppinut saamen kielen ensimmäisenä kielenään; tai
2) että hän on omaksunut sukuyhteisössään saamelaiskulttuurin ja ylläpitänyt yhteyttä siihen; tai
3) että ainakin yksi hänen vanhemmistaan on merkitty tai olisi voitu tämän lain mukaan merkitä äänioikeutetuksi saamelaisvaltuuskunnan tai saamelaiskäräjien vaaleissa.

Ryhmäidentifikaatio ei saamelaiskäräjälakityöryhmän esittämässä muodossa tarkoittaisi perinteistä, esimerkiksi paikallisen yhteisön taholta tapahtuvaa yksilön identifikaatiota yhteisön jäsenenä, vaan menettelytavaksi esitetään keskitettyä ryhmäidentifikaation mallia, jossa saamelaiseksi identifioinnin suorittaisi saamelaiskäräjien vaalilautakunta. Tällainen malli olisi erittäin syrjivä erityisesti Inarin saamelaisista polveutuvaa väestöä kohtaan.

Todettakoon, että yllä esitetty saamelaismääritelmä on käyttää käsitteitä kuten "sukuyhteisö" ja "kulttuuri" yhteydessä, jossa ne saavat suuren merkityksen, mutta ovat kuitenkin äärimmäisen tulkinnanvaraisia. Näin ollen niitä sen vuoksi voida asettaa saamelaismäärittelyn perustaksi ilman että tämä johtaisi jo kauan käytännössä koetun mielivallan jatkumiseen. Tämä on kuitenkin määritelmän ongelmista vähäisin.

Esitys on kansainvälisen oikeuden, ILOn alkuperäiskansayleissopimuksen ja rasismia koskevien säännösten vastainen. Se luokittelee mielivaltaisesti alueen väestöä alkuperän mukaan eri ryhmiin vailla hyväksyttävää oikeusperustetta ja vastoin tutkittua historiaa (kts. Juha Joona: Kuka kuuluu alkuperäiskansaan - historian vastauksia tämän päivän kysymyksiin, Lakimies 4/2013).

Ryhmäidentifikaatio ei ole ensisijainen menettely määriteltäessä yksilön asema yhteisön suhteen. YK:n rotusyrjinnän vastaisen yleissopimuksen pysyvän seurantakomitean CERD:in arvovaltaisen suosituksen n:o 8 mukaan ensisijainen peruste tällaista kysymystä ratkaistaessa on selkeästi ja yksiselitteisesti kyseisen yksilön itseidentifikaatio, jota kukaan muu ei voi määritellä, sillä kukaan ei voi yleisesti määrittää toisen identiteettiä.

Epäselvyyden välttämiseksi lainaan tähän CERD:in suosituksen sanasta sanaan: General Recommendation No. 08: Identification with a particular racial or ethnic group (Art.1, par.1 & 4) : . 08/22/1990. Gen. Rec. No. 08. (General Comments) Convention Abbreviation: CERD General Recommendation VIII Identification with a particular racial or ethnic group (Art.1, par.1 & 4) (Thirty-eighth session, 1990) The Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Having considered reports from States parties concerning information about the ways in which individuals are identified as being members of a particular racial or ethnic groups or groups, Is of the opinion that such identification shall, if no justification exists to the contrary, be based upon self-identification by the individual concerned.

Sekä saamelaiskäräjät että sen vaalilautakunta ovat uuden ajan luomus, eivätkä ne miltään osin ole perinteisiä saamelaisia instituutioita tai tällaisten instituutioiden perinteiden jatkajia tai kantajia. Niiltä puuttuu kokonaan oikeudellinen riippumattomuus asian vaatimalla tavalla, jos niille ylipäänsä voidaan antaa tällaista valtaa. Näin ollen niiden toimesta tapahtuva ryhmäidentifikaatio ei miltään osin edusta sellaista perinteistä ryhmäidentifikaatiota, jota tarkoitetaan YK:n alkuperäiskansojen julistuksen artiklassa 9:
"Indigenous peoples and individuals have the right to belong to an indigenous community or nation, in accordance with the traditions and customs of the community or nation concerned. No discrimination of any kind may arise from the exercise of such a right."

Kansainvälisen oikeuden säädöshierarkiassa YK:n alkuperäiskansojen julistus ei voi syrjäyttää YK:n rotusorron vastaisen yleissopimuksen määräystä eikä sen pysyvän seurantakomitean CERD:in suositusta. Sivumennen kannattaa myös huomata, että julistuksen artikla 9. säätelee kahta asiaa, toisaalta alkuperäiskansan kuulumista laajempaan alkuperäiskansan muodostelmaan (nation) ja toisaalta yksilön kuulumista yhteisöön tai paikallisyhteisöön (community). Vaikka ensin mainitullakin asialla olisi sovellusalueita Suomessa, puhumme tässä nyt jälkimmäisestä.

Saamelaiskäräjien vaalilautakunta kontrollielimenä

Työryhmän esityksen mukaisessa mallissa yksilön saamelaisuuden kontrollielimeksi ja portinvartijaksi on siis asetettu saamelaiskäräjien vaalilautakunta. Johtuen nykyisin voimassa olevasta saamelaismääritelmästä ja "saamelaisrekisterinä" de facto toimivan saamelaiskäräjien vaaliluettelon syntyvaiheisiin sisältyvistä lukuisista tekijöistä, Saamelaiskäräjät on pohjoissaamelaisten tunturi- eli porosaamelaisten hallitsema, siis yhden väestöryhmän yhden fraktion, olkoonkin kyse lukumääräisestä enemmistöstä.

Tällainen malli syrjii nimenomaan tohtori Erika Sarivaaran (Statuksettomat saamelaiset. Paikantumisia saamelaisuuden rajoilla, Dieđut 2/2012) tarkoittamia statuksettomia metsä- ja kalastajasaamelaisia. Hämmentävää on se, miksi valtio ei käytä hyväksi todellista, paremmin tosiasioihin perustuvaa rekisteriä, jonka se itse laaditutti aiemmin Saamelaiskäräjien edeltäjää, Saamelaisvaltuuskuntaa koskevan asetuksen säätämiseksi. Tämä rekisteri on tallessa digitalisoidussa muodossa ja tunnetaan erinomaisesti, vaikka se on arkistoissa joutunut tuhoamisyritysten kohteeksi.

Oikeastaan ongelman ydin on osittain tämän porosaamelaisen enemmistön toteuttama ylivalta. Vaikka sekä saamelaismääritelmään että tämänhetkiseen saamelaiskäräjien vaaliluetteloon sisältyvät epäkohdat saataisiin oikaistua, porosaamelaisten etninen hegemonia saamelaiskäräjissä kaikella todennäköisyydellä jatkuisi, ellei lakiin lisäksi sisällytettäisi muita demokratiaa ja legitimiteettiä tukevia säädöksiä, joista enemmän tuonnempana. Mikään työryhmän esitykseen sisältyvä lainmuutos ei turvaa niiden saamelaisten alkuperäiskansa-asemaa, jotka ovat sukulaisia rekisteriin jo aikaisemmin merkittyjen kanssa, mutta jotka silti on jätetty rekisterin ulkopuolelle. Lakiesitys ei poista tätä vallitsevaa epäkohtaa, vaan syventää sitä edelleen.

Käytännössä työryhmän esityksen mukaisessa ryhmäidentifikaatiomallissa kaikilta yksilöiltä, riippumatta siitä mitä saamelaiskulttuurin muotoa he edustavat, vaadittaisiin siis pohjoissaamelaisten porosaamelaisten ryhmähyväksyntä, joka toteutettaisiin kaikkea muuta kuin perinteisen byrokraattisen mallin puitteissa saamelaiskäräjien vaalilautakunnan toimesta. Kuten porosaamelaiset jatkuvasti korostavat, heidän kulttuurinsa on vahvasti kytköksissä poronhoitoon. Porosaamelaisen perinteen mukaan sukua, naimakauppoja ja sukuun ottamista on hallittu tiukasti sukuyhteisön toimesta, koska se on ollut keino hallita poro-omaisuutta ja sen vaatimaa työvoimaa.

Tämä toimintatyyli on jatkunut tähän päivään asti saamelaiskäräjien vaaliluettelon hallintana, ja ilmennyt mielivaltana jossa toinen henkilö on voitu ottaa vaaliluetteloon ja toinen jättää sen ulkopuolelle, vaikka molemmat ovat keskenään sukulaisia, eikä ulkopuolisin silmin asiaa punniten näytä olevan mitään tekijää joka tekisi vain toisesta saamelaisen ja jättäisi toisen saamelaisuuden ulkopuolelle.

Työryhmän esityksen mukainen keskitetty ryhmäidentifikaatiomalli jatkaisi tällaista osin mielivaltaista käytäntöä ja kirjaisi aidosti rasistisen toimintamallin Suomen lakiin.

Maa-, veronkanto- tai henkikirjan mukaan tapahtuvan identifioitumisen lopettaminen

Ehdotettu uusi saamelaismääritelmä lopettaisi nykyisin voimassa olevan määritelmän mukaisen maa-, veronkanto- tai henkikirjan mukaan tapahtuvan identifioitumisen saamelaiseksi. Tämä nk. Lappalaisperuste on tärkeä etenkin Inarin saamelaisten kannalta, sillä heistä kaikki - myös rekisterissä olevat - täyttävät sen. Tämä peruste on juuri ILOn sopimuksen mukainen keskeinen peruste millä ihminen voi osoittaa asiakirjoihin perustuen polveutuvansa alkuperäisväestöstä ja kuuluvansa siihen. Vaikka KHO:n tekemien tulkintojen mukaan (KHO 2011) tällaiset polveutumista tukevat asiakirjat ovat ILOn sopimuksen hengen mukaisia, Saamelaiskäräjien mielestä KHO:n tekemä ratkaisu vuodelta 2011 on väärä.

Saamelaismääritelmään sisällytettävät saamelaisuuden perusteet ovat tärkeitä etenkin Inarin saamelaisten kannalta, jotka kaikki - myös rekisterissä olevat - täyttävät voimassa olevan saamelaismääritelmän lappalaisperusteen. Tämän perusteen kumoaminen johtaisi siihen, että eduskunta hylkäisi ILOn alkuperäiskansasopimuksen edellyttämän itseidentifikaation ja yhtäjaksoinen polveutumisen periaatteet. Sellainen antaisi mielivallalle nykyistäkin suuremman sijan ja olisi yleisten oikeusturvaperiaatteiden vastainen. Tämä näyttääkin olevan keskeinen peruste siihen miksi saamelaismääritelmää olisi nyt muutettava.

Lakiehdotus on vastoin korkeimman hallinto-oikeuden tuoreinta tulkintalinjaa, joka vastaa Suomea jo sitovien ihmisoikeussopimusten linjaa. Tämän linjauksen muuttaminen muuttamalla Saamelaiskäräjälain saamelaisuuskriteeriä entistä syrjivämpään suuntaan on kestämätön ratkaisu, ja suuntautuu Suomen valitsemaa ihmisoikeuden kunnioittamisen linjaa vastaan.

Saamelaiskäräjät on halunnut osoittaa KHO:n linjauksen rikkovan alkuperäiskansan itsemäärämisoikeuden periaatetta. Tämä periaate on sinänsä oikea ja hyväksytty, ja se sisältyykin eritasoisiin YK:n asiakirjoihin. Näitä ei kuitenkaan pidä tulkita lukien kerralla vain yhtä asiakirjaa, vaan kulloinkin tutkailtavana oleva kysymys on nähtävä kansainvälisen ja kansallisen ihmisoikeuslainsäädännön kokonaiskentässä, unohtamatta säädösten keskinäistä hierarkiaa.

Kuten yllä jo todettiin, YK:n rotusorron vastaisen yleissopimuksen määräystä tai sen pysyvän seurantakomitean CERD:in suositusta ei voi syrjäyttää YK:n alkuperäiskansojen julistuksella, eikä myöskään ILO:n alkuperäiskansasopimuksella. ILO:n alkuperäiskansasopimus ei ole ensisijainen ihmisoikeussopimus, vaan sen tarkoitus on kehittymättömien maiden alkuperäiskansojen suojelu ja elinolojen kehittäminen. Olennainen ja kestävää vastausta vaille jäänyt kysymys kuuluu keihin sen soveltamisala Suomessa todella ulottuu. YK:n alkuperäiskansojen julistuksella tai ILO:n alkuperäiskansasopimuksella ei voi perustella lainmuutosta joka olisi ilmeisesti niiden vastainen - Saamelaiskäräjien vaalilautakunnan tai yleiskokouksen suorittama yksilön saamelaisuuden arviointi ei täytä alkuunkaan perinteisen ("traditions and customs of the community or nation concerned") yksilön ryhmän toimesta tapahtuvan hyväksymisen piirteitä.

Työryhmän esityksen mukaan niin sanottu lappalaisperuste poistuisi laista kokonaan. Tämä kohta on ollut Saamelaiskäräjien silmätikkuna varsinkin siitä lähtien kun Saamelaiskäräjät vuonna 2011 hävisi Korkeimmassa hallinto-oikeudessa tapauksen, jossa oli kyse muun muassa siitä, mikä merkitys oli annettava vanhoille viranomaisrekistereille henkilön saamelaisuutta arvioitaessa. Tämä oli sitä karvaampi häviö, kun KHO oli tulkinnut saman perustelun Saamelaiskäräjien eduksi vuonna 1999.

Käyn alla läpi kolme KHO:n ratkaisua jotka liittyvät saamelaiseksi hyväksymiseen. On myös syytä huomata, että KHO:n viimeisimmän (KHO:2011:81) päätöksen perustelut Kyrön ja Mattilan hyväksymisestä saamelaiskäräjien vaalirekisteriin on mietinnössä kokonaan sivuutettu.

KHO:1999:55

Korkein hallinto-oikeus oli puntaroinut perustuslakivaliokunnan mietinnössä ollutta huomautusta, jonka mukaan asetuksella ei voitu säätää hallituksen esitykseen mukaisesti vuotta 1875 saamelaiskäräjälain 3 §:n 2 kohdassa tarkoitettujen tarkasteluun otettavien viranomaisluettelojen takarajaksi. Tuolloin KHO päätyi siihen, että perustuslakivaliokunnan huomautusta ei tullut pitää suoranaisena kannanottona lakiehdotuksen 3 §:n 2 kohdassa tarkoitettuun saamelaismääritelmän sisältöön vaan ensisijaisesti lainsäädäntöjärjestystä koskevana huomautuksena.

KHO totesi että oli jäänyt tarkemmin määrittelemättä, milloin henkilön esivanhempien oli viimeksi ollut oltava merkittyinä viranomaisrekistereihin, jotta saamelaisuuden edellytys täyttyisi. Tarkemman vuosilukumerkinnän puuttumiseen vedoten KHO teki oman tulkintansa ja katsoi, että ajankohtaa ei voitu ulottaa kuinka kauaksi tahansa eikä ainakaan pidemmälle kuin saamelaismäärittelyn pääperusteena oleva kieliperuste ulottui, vaarantamatta lain tarkoituspykälässä ilmaistua tavoitetta, turvata saamelaisille alkuperäiskansana omaa kieltään ja kulttuuriaan koskeva kulttuuri-itsehallinnon toteutuminen. KHO totesi, että koska hakijan esivanhempi oli viimeksi merkitty lappalaisten joukkoon maakirjaan vuonna 1762, hänen ei pelkästään tällä perusteella voitu katsoa olevan saamelaiskäräjälain 1 §:ssä tarkoitetun kulttuuri-itsehallinnon piiriin kuuluva, lain 3 §:n 2 kohdassa tarkoitettu saamelainen. Lopputulemana oli, että hakijaa ei merkitty Saamelaiskäräjien vaaliluetteloon.

KHO tasapainoili kuitenkin veitsen terällä. Samana päivänä KHO teki päätöksensä KHO 22.9.1999 taltio 3181, jonka mukaan henkilö oli saamelaiskäräjälain 3 §:n 2 kohdassa tarkoitettu saamelainen sillä perusteella että hänen isoäidin isä oli merkitty lappalaiseksi vuoden 1870 henkikirjassa.

KHO:2003:61

Vuonna 2003 KHO käsitteli tapauksen, jossa Saamelaiskäräjien vaalilautakunta oli hylännyt hakijan pyynnön, että hänet merkitään vuonna 2003 toimitettavien saamelaiskäräjien vaalien vaaliluetteloon sillä perusteella että hänen isänsä oli merkitty edellisten vaalien vaaliluetteloon. Tämä oli tapahtunut sillä perusteella että isän isoisän oli Saamelaiskäräjien kokouksessa kerrottu olevan saamenkielinen. Asiasta oli isän osalta päättänyt Saamelaiskäräjien yleiskokous, sen jälkeen kun vaalilautakunta ja hallitus olivat ensin hylänneet hänen hakemuksensa. Isä oli tällä välin kuollut.

Korkeimpaan hallinto-oikeuteen valittaneen hakijan kohdalla vaalilautakunta oli katsonut että hänen isänsä olikin merkitty vaaliluetteloon virheellisillä perusteilla. Tiedon hakijan isän isoisän saamenkielisyydestä sanottiin nyt olleen väärä. KHO:ssa Saamelaiskäräjät vetosi muun muassa siihen, että saamelaisille alkuperäiskansana turvattava omaa kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto vaarantuu, jos lakia tulkitaan kirjaimellisesti. Sen lisäksi, että henkilö pitää itseään saamelaisena, hänellä tulee olla tosiasiallinen yhteys saamen kansaan.

Tilanteessa, missä vanhempaa koskeva kirjallinen näyttö on ristiriidassa tunnettujen tosiasioiden kanssa, tai silloin, kun vanhempi on merkitty kuuluvaksi alkuperäiskansaan vaikka hänellä ei ole saamelaista identiteettiä vaaliluettelomerkinnästä huolimatta, lapsella ei voinut olla vanhempaansa parempaa saamelaista identiteettiä. Tässä tapauksessa vanhempi oli edellisessä vaalissa otettu vaaliluetteloon virheellisellä perusteella, vasta 56-vuotiaana. Toissijaista verotusta koskevaa perustetta ei voitu pitää niin tärkeänä kuin kielellistä sidettä. Näin perusteli kantaansa Saamelaiskäräjät.

Päätöksessään KHO:2003:61 Korkein hallinto-oikeus totesi, että hakijan isä oli merkitty saamelaiskäräjien vuonna 1999 toimitettavien vaalien vaaliluetteloon tämän isoisän saamenkielen oppimisesta ensimmäisenä kielenään esitetyn selvityksen ja saamelaiskäräjien paikallistuntemuksen perusteella. Lisäksi oli otettava huomioon kyseisten historiallisten tietojen todistamisen vaikeus. Kun asiaan ei ole tullut hakijan isän isoisän saamenkielisyyden osalta ratkaisuun vaikuttavaa uutta selvitystä, KHO ei pitänyt isän merkitsemistä äänioikeutetuksi saamelaiskäräjien vuoden 1999 vaalien vaaliluetteloon virheellisenä. Kun hakija oli ollut vaaliluetteloon merkityn henkilön lapsi, myös hakija olisi tullut merkitä vaaliluetteloon. KHO määräsi tämän tehtäväksi.

KHO:2011:81

Vuonna 2011 ratkaistussa tapauksessa hylätty hakija oli esittänyt arkistoviranomaisen todistuksen, josta ilmeni, että hän on vuoden 1825 maa- ja veronkantokirjaan tunturilappalaiseksi merkityn henkilön jälkeläinen. Lisäksi hän oli esittänyt erään poromiehn allekirjoituksellaan oikeaksi todistaman, hakijan itsensä allekirjoittaman todistuksen, jonka mukaan hakijan äidin isä on puhunut täydellisesti inarinsaamea, jonka hän on oppinut kotikielenään.

Ratkaisussaan KHO:2011:81 Korkein hallinto-oikeus viittasi jälleen jo tuttuun perustuslakivaliokunnan kantaan, päätyen kuitenkin erilaiseen tulkintaan kuin 1999. Tämä selittyy osin sillä, että perustuslain ja sen mukana perustuslakivaliokunnan asema oli päätösten välissä kuluneina vuosina korostunut.

Vunna 2011 KHO totesi jälleen, että hallituksen esityksen (HE 248/1994 vp) mukaan saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n 2 kohdan tarkoituksena oli rajoittaa lainkohdassa tarkoitettujen luetteloiden käyttäminen saamelaisuuden perusteena vuoden 1875 tai sitä uudempiin maa-, veronkanto- tai henkikirjoihin. Tästä oli tarkoitus säätää asetuksella. Sitten KHO totesi jälleen perustuslakivaliokunnnan lausuneen saamelaisen käsitteestä mietinnössään (PeVM 17/1994 vp) seuraavaa:
"Saamelaiskäräjiä koskevan lakiehdotuksen 3 §:ssä määritellään saamelaisen käsite. Valiokunta, yhtyen sinänsä lakitekstiin, huomauttaa, ettei laki tavanomaisten tulkintasääntöjen perusteella oikeuta esityksen perusteluissa mainittua mahdollisuutta, jonka mukaan asetuksella voitaisiin säätää vuoden 1875 luettelot laissa tarkoitetuiksi yksinomaisiksi viranomaisrekistereiksi. Valiokunta ei myöskään pidä tarkoituksenmukaisena täydentää lakia tässä suhteessa erillisin asetuksenantovaltuuksin."

Asetuksenantovaltuuden poisjättäminen laista vastasi siis KHO:n muuttuneen käsityksen mukaan perustuslakivaliokunnan kantaa itse asiakysymykseen, eikä siis supistunut pelkkään lainsäätämisjärjestysmenettelyn kommentoimiseen. Kuten edelliselläkin kerralla KHO totesi, että perustuslakivaliokunta oli kuitenkin hyväksynyt hallituksenesityksen muutoksitta, vain asetuksenantovaltuutusta ei sisällytetty lakiin. Kun vuosilukua 1875 ei sisällytetty lakiin, ja kun asetus, johon se oli hallituksen esityksen mukaan ollut tarkoitus sisällyttää, jäi perustuslakivaliokunnan kannanoton johdosta antamatta, KHO päätyi siihen, ettei lakia perustuslakivaliokunnan kanta huomioon ottaen voida tulkita niin, että kaikissa tapauksissa vuotta 1875 vanhemmat luettelomerkinnät olisivat vailla merkitystä tulkittaessa saamelaisen määritelmää ja siten oikeutta äänestää saamelaiskäräjävaaleissa. Tunnetulla taidollaan KHO tasapainoili todeten että Saamelaiskäräjälain tarkoitus ja lain 3 §:n 2 kohdan syntyyn vaikuttaneet näkökohdat huomioon ottaen lainkohtaa ei liioin ole perusteita tulkita niin, että mainittu 2 kohta ei sisältäisi mitään ajallista rajoitusta.

Voisi sanoa, että tässä vaiheessa oikeuden vaaka olisi voinut kallistua kumpaan suuntaan tahansa. KHO lähti hakemaan tukeaan ratkaisulleen toteamalla, että saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:ää on tulkittava perus- ja ihmisoikeusmyönteisesti kokonaisuutena tilanteissa, joissa itseidentifikaation perustaksi ei voida esittää aukotonta selvitystä pykälän 1 kohdassa tarkoitetusta kieliperusteesta. Tässä on paikoillaan muistuttaa, että kieliperusteen on katsottu muodostavan voimassa olevan saamelaiskäräjälain saamelaismääritelmässä jonkinlaisen ensisijaisen kriteerin, mutta että kieliperuste ei vastaa kansainvälista alkuperäiskansaoikeuden säädöksiä.

KHO totesi, että tulkintatehtävän ydin on sen arvioiminen, pitääkö henkilö itseään saamelaisena ja onko tälle samaistumiselle objektiivisia perusteita. Kaukaisten esivanhempien esiintyminen rekistereissä ei KHO:n mukaan osoita asianomaisen yksin tällä perusteella olevan saamelainen. Vanhoillakin rekisterimerkinnöillä voi kuitenkin olla merkitystä itseidentifikaation ja asian kokonaisarvioinnin kannalta, vaikka pääsääntöisesti esivanhemman esiintyminen vuotta 1875 vanhemmissa luetteloissa ei sellaisenaan osoitakaan asianomaista saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n mukaisesti saamelaiseksi.

KHO oli nyt tasapainoillut lähes nuoran loppuun ja oli yhä pystyssä, noin kuvaannollisesti ilmaisten. Hakija oli vedonnut subjektiiviseen haluunsa olla saamelainen, hän oli ilmoittanut elävänsä kuin saamelainen, hän oli esittänyt hataran mutta KHO:n hyväksymän näytön esivanhemman kielitaidosta, ja näytön siitä että hänen esivanhempansa oli merkitty lappalaiseksi vuoden 1825 maa- ja veronkantokirjassa. KHO:n mukaan yksikään näistä seikoista ei riittänyt osoittamaan henkilöä saamelaiseksi.

Lopullinen päätös ja sen perustelu tulee lopuksi yllätyksenä: vaikka yksikään esitetyistä perusteista ei yksin riitä osoittamaan suoraan hakijan saamelaisuutta, oli häntä asiaa kokonaisuutena arvioitaessa pidettävä lain 3 §:n sisältämän määritelmän mukaisena saamelaisena. Tällä perusteella KHO kumosi Saamelaiskäräjien hallituksen päätöksen ja määräsi hakijan otettavaksi vaaliluetteloon.

Päätös, joka kaiken kaikkiaan merkitsi neljän hakijan ottamista Saamelaiskäräjien vaaliluetteloon vastoin käräjien tahtoa, aiheutti suoranaisen shokin ja runsaasti aktiviteettia Saamelaiskäräjien johdossa. Käräjien puheenjohtaja hyökkäsi vahvasti päätöstä vastaan blogikirjotuksessaan, jonka hän on ilmeisesti katsonut viisaimmaksi poistaa, vaikka arkistossa on muuten tallessa runsaasti hänen vanhoja kirjoituksiaan. Saamelaiskäräjät kirjelmöivät asiasta YK:lle, pannen asialleen myös Saamelaisneuvoston. Samalla käräjät hakivat KHO:lta päätöksen purkua useilla perusteilla, mutta tuloksetta.

Jo ennen kuin KHO hylkäsi purkuhakemuksen, YK:n rotusyrjinnän poistamista käsittelevä komitea ehti suositella, että Suomen tulisi lisätä Saamelaiskäräjien päätöksentekovaltaa kulttuuriautonomian osalta mukaan lukien maaoikeuksien ja luonnonvarojen käyttö saamelaisten perinteisesti asuttamilla alueilla. Sopimuspuolen tulee komitean mukaan ryhtyä toimenpiteisiin saamelaisten perinteisen poronhoitoelinkeinon suojelemiseksi.

Edelleen komitea suosittelee, että määriteltäessä äänioikeutettuja saamelaiskäräjien vaaleissa saamelaisille annetaan oikeus itse päättää asemastaan ja saamelaisyhteisöön kuulumisesta. Tämä nopeasti synnytetty CERD:in kannanotto on sikäli mielenkiintoinen ja erikoinen, että KHO oli tuoreimmassa päätöksessään toteuttanut nimenomaan CERD:in aiempaa linjausta.

Komitea oli peräti kahdesti huomauttanut Suomea nimenomaan saamelaismääritelmän kapeudesta, ja kun asia nyt korjattiin, tuli ilmeisesti Saamelaiskäräjien tilaustyönä sorvattu huomautus paluupostissa. Tämä ei anna parasta mahdollista kuvaa komiteasta, jonka pitäisi olla arvovaltainen. Kyseisen CERD:in huomautuksen kannustamana Saamelaiskäräjät on siis nyt lähtenyt ajamaan työryhmän ehdotukseen sisällytettyä entisestäänkin kavennettua saamelaismääritelmää, johon liittyy identifiontivallan keskittäminen edelleenkin Saamelaiskäräjille.

Vertailua Norjan järjestelmään

Työryhmän esitys on tyystin erilainen kuin Norjan malli; mikäli työryhmän esitys hyväksyttäisiin, se olisi huomattava askel pohjoismaisen saamelaissopimukseen hylkäämisen suuntaan. Norjan määritelmä saamelaisuudesta on erityisen huomionarvoinen myös siksi, että Norjassa elää pohjoismaista suurin saamelaisvähemmistö ja Norja on ainoa saamelaisalueen maista, joka on ratifioinut ILO-sopimuksen No. 169. Laajempi kansainvälinen vertailu löytyy Tanja Joonan väitöskirjasta ILO Convention No. 169 in a Nordic Context with Comparative Analysis: An Interdisciplinary Approach, Lapin yliopistokustannus 2012.

Norjassa kaikki, jotka ilmoittavat pitävänsä itsensä saamelaisina, ja heillä
a) on saamenkieli kotikielenä, taikka
b) on tai on ollut vanhempi, isovanhempi tai isoisovanhempi, jolla on/oli saamenkieli kotikielenä taikka
c) on sellaisen henkilön lapsi, joka on tai on ollut äänestysluettelossa voivat vaatia merkitsemistä Norjan saamelaiskäräjien vaaliluetteloon.

Norjassa ei ole samanlaista ja samanlaisin valtuuksin käräjien yhteydessä toimivaa vaalilautakuntaa kuin Suomessa, vaan riittävin valtuuksin toimiva esittelijä, joka arvioi sen täyttääkö henkilö edellä mainitut kriteerit. Kriteerien harkinta on täsmällistä ja oikeusharkintaista, vailla mitään painotuksia tai mielipiteitä. Menetelmä on osoittautunut joustavaksi. Monet saamelaiset, jotka Suomen saamelaiskäräjien vaalilautakunta on kieltäytynyt merkitsemästä saamelaiskäräjien vaaliluetteloon, on merkitty myöhemmin Norjan saamelaiskäräjien vaaliluetteloon.

Kuten edellä on jo todettu, YK:n rotusyrjinnän vastaista yleissopimusta valvovan komitean yleissuosituksen numero 8 mukaan henkilön kuuluminen ryhmään tulee perustua kyseisen yksilön itseidentifikaatioon, ellei päinvastaiselle menettelylle ole oikeutusta. ILOn alkuperäiskansayleissopimuksen pääperiaate on sama. Voidaan katsoa, että Norjassa tämä on huomioitu.

Saamelaiskäräjien vaalilautakunta ei edusta millään tavoin perinnettä ja tapoja. Sillä ei ole tietoa eikä voi olla oikeutta päättää yhdenkään yksilön identifioitumista. Lakiesityksen valmistellut työryhmä tuntee oudolla ja virheellisellä tavalla Suomen ja Norjan käytännön. Norja lähti laajasta määritelmästä eikä siitä ole koitunut mitään ongelmaa.

Suomen Saamelaiskäräjien kummallisuuksiin kuuluu vaatia yhteispohjoismaista saamelaisuutta, samalla kun sama elin ei hyväksy edes sellaista muualla hyväksyttyä perusasiaa kuin se, kenet on katsottava saamelaiseksi ja miten asian tarkistamismenettely on järjestetty.

Kansainvälisen ihmisoikeus- ja alkuperäiskansaoikeuden henki on siis, ettei kenenkään alkuperäisväestöön identifioitumiselle saa asettaa mielivaltaisia esteitä. Suomen voimassa olevan lain määritelmä ja nyt siihen ehdotetut muutokset eivät tältä osin nojaa Suomea sitoviin kansainvälisiin sopimuksiin. Lakia uudistettaessa on myös luotava oikeudellinen perusta sille, että yhteisön taholta tapahtuva yksilön identifioiminen jäsenekseen voisi tapahtua paikallisesti joustavasti Norjan käytännön mukaisesti elävän yhteisön tasolla ja sen perinteitä ja tapoja noudattaen. Kuten Norjassa Saamelaiskäräjien tulisi jäädä lähinnä ohjaavaksi ja seuraavaksi tahoksi, minkä lisäksi se voi tarjota puolueettoman, asiantuntevan esittelijän.

Työryhmän ehdottaman entistä pois sulkevamman (exkludoivan) määritelmän ja menettelyn sijaan lain kyseisen kohdan tulee perustua hyväksyvään (inkludoivaan) periaatteeseen. Saamelaiskäräjälain saamelaismääritelmä tulisi väljentää ja tehdä itseidenfikaatioon perustuva rekisteröityminen nykyistä helpommaksi kuten Norjassa.

Mikäli itseidentifikaatiota halutaan täydentää ryhmän toimesta yksilöön kohdistuvalla ryhmäidentifikaatiolla, lakiin otettavan määritelmän on oltava niin väljä ja menettelytapasäännösten sellaiset että ne sallivat todellisen ryhmäidentifikaation huomattavasti lähempänä niin sanottua ruohojuuritasoa eli paikallisten yhteisöjen tasolla kuin mitä työryhmän esittämä absoluuttisen keskittynyt malli edustaisi. Vain näin voidaan korjata ja torjua se rotusyrjinnän tunnusmerkit täyttävä kohtelu, joita saamelaiskäräjät ja sen vaalilautakunta on harjoittanut.

Kunnallisen itsehallintolain näkökulma

Saamelaiskäräjälakityöryhmän mietinnössä nykyisen saamelaiskäräjälain 9§:ään kirjattu neuvotteluvelvoite ehtoetaan muutettavaksi yhteistoimintavelvoitteeksi. Mietinnössä viranomaiset ja julkista hallintotehtävää hoitavat velvoitetaan neuvottelemaan saamelaiskäräjien kanssa yhteisymmärrykseen pyrkien. Ehdotus myös laajentaisi neuvotteluvelvoitteen piiriin kuuluvien asioiden alaa merkittävästi kuntien toimivallan suuntaan lähinnä maankäytön ja suunnittelun osalta. Esitys on tältä osin varsin puutteellisesti perusteltu.

Kunnallisen itsehallinnon kannalta voidaan kysyä:
- mikä on kunnallisen itsehallinnon ja saamelaiskäräjälain keskinen suhde nyt
- mikä se tulee olemaan, jos työryhmän esitykset hyväksyttäisiin, ja
- miten esitykset vaikuttavat kunnallisen itsehallinnon alaan yhdessä muiden kehityspro-sessien kanssa.

Mietinnössä ei ole lainkaan eritelty sitä, mitä puutteita nykyisessä neuvotteluvelvoitteessa on. Epämääräistä sanamuotoa neuvotteluvelvollisuuden "yhteisymmärrykseen pyrkien" voidaan tässä vaiheessa katsoa olevan vailla konkreetista sisältöä, mutta on oleellista on panna merkille, millä tavoin asiaa tullaan mahdollisesti myöhemmin erilaisissa oikeusasteissa tulkitsemaan. Tällainen voi johtaa pahimmillaan kuntien ja saamelaiskäräjien etujen ristiriitaan, josta ei ole kuntalaisille kuten myöskään saamelaisille mitään konkreettista hyötyä. Saamelaisethan ovat kuntien valtuustoissa vahvasti mukana päättämässä kuntalaisten asioista.

Kunnallisen tason konkreettisen olosuhdeanalyysin puutteen vuoksi saamelalaiskäräjälakiin ehdotetut lainmuutokset eivät täytä hyvän valmistelun vaatimuksia. Muutosten vaikutuksista esimerkiksi kuntien toimintaan ja talouteen voidaan esittää vain joitakin yleisiä arvioita. Työryhmän mietinnön ei voi sanoa täyttävän edes tyydyttävän paikallistuntemuksen vaatimuksia. Voidaan esimerkiksi todeta, että eräissä kunnissa porotalouden ja metsätalouden tuloilla on huomattava merkitys toistaiseksi pysyvän asutuksen ja valtion suuren talousmetsien omistuksen vuoksi, sekä välittöminä tulovirtoina että välillisine vaikutuksineen. Mietinnössä ei lainkaan pohdita muutosten vaikutuksia tältä kannalta.

Kuntien kannalta on oleellista, että kaikista kunnan asukkaita koskevista asioista päätetään kunnallisen itsehallinnon piirissä; ei ole ajateltavissa, että kuntaa tai sen asukkaita koskevia asioita päätetään muissa yhteyksissä. Ei ole mahdollista, että kunta siirtäisi sen asukkaiden asioita saamelaisten kulttuuri-itsehallinnon piiriin. Erityisesti on kysyttävä mitä yhteistoimintavelvoite tarkoittaa seuraavien asioiden osalta:
- kunnan kehittämiseen kuuluva kaavoitusvalta, jota juuri on vahvistettu voimaan tulleella maankäyttö- ja rakennuslailla
- kunnan asukkaiden eli paikallisten asukkaiden ympäristön ja luonnon käyttömahdollisuudet perustuslain tasa-arvosäännösten edellyttämällä kaikille yhtenevällä tavalla,
- ja kunnan elinkelpoisuus ja kehittymismahdollisuudet.

Kunnallisen itsehallinnon ja saamelaisten kulttuuri-itsehallinnon suhde

Kunnan itsehallinnolle on tunnusomaista, että kunnalla on itsenäinen oma talous. Verotusoikeus yhdessä lainanoton turvaa kunnan talouden ja sen tasapainottamisen. Tämä on tärkeä seikka sekä työryhmän esitysten vaikutusten arvioimiseksi että kunnallisen itsehallinnon tosiasiallisen rajoittamisen vaikutusten arvioimiseksi.

Oikeus kunnalliseen itsehallintoon on kirjattu perustuslakiin. Kunnan hallinto perustuu itsehallintoon kuuluvalla tavalla vaaleihin ja laajoihin vaikutus- ja osallistumiskeinoihin. Kaikkien demokraattisten järjestelmien intressissä on luonnollisesti mahdollisimman laaja äänioikeus ja vaalikelpoisuus. Kunnissa itsehallinnon laillisuus sen kaikilla tasoilla on turvattu muun muassa määrittelemällä kunnan jäsenelle valitusoikeus ja eräitä muita valvontamahdollisuuksia. Ei voida ajatella, että tämä valitus -ja valvontaoikeus laajennetaisiin koskemaan Saamelaiskäräjiä, jolle ei ole säädetty erityista toimivaltaa tähän.

Tässä suhteessa saamelaisten itsehallinnon lähtökohdat ovat suppeat, mikä vaikuttaa luonnollisesti siihen, mitä asioita sen piirissä voidaan päättää ja mitä ei. Kyse on myös laillisuusvalvonnan eri muotojen soveltuvuudesta itsehallinnon valvontaan. Itsehallinto on aitoa, kun kaikkia sen yleiseen tai erityiseen toimialaan kuuluvia päätöksiä voidaan laillisuusperusteella moittia ja vaatia kumottaviksi laillisuusperustein tuomioistuin- menettelyssä.

Suomen perustuslain 121 §:ssä on säädetty, että saamelaisilla on kieltään ja kulttuuriaan koskevissa asioissa itsehallinto. Tämä on siten rajattua itsehallintoa. Kyse on sisäisestä itsehallinnosta. Kyse ei ole yleisestä itsehallinnosta. Sanat kieli ja kulttuuri ovat myös rajattuja käsitteitä niiden yleismerkityksen perusteella. Nykyisin saamelaisten kuulemisesta lainsäädäntöhankkeista ja vastaavasta menettelypuolesta säädökset ovat eduskunnan työjärjestyksessä sen jälkeen, kun valtiopäiväjärjestys kumottiin.

Todettakoon vielä, että saamen kielestä ja kulttuurista perusoikeutena on edelleen säännös Suomen perustuslain 17 §:ssä. Siinä on todettu sanamuotona myös, että saamelaiset ovat alkuperäiskansa. Yleisesti voidaan todeta se, että saamelaisten itsehallinto on perustuslaissa rajattu ja se suppeasti käsitetty suhteessa kunnalliseen itsehallintoon. Jos saamelaisten itsehallinto laajenisi heidän kieltään ja kulttuuriaan koskevista asioista koskemaan muitakin asioita, tämä edellyttäisi perustuslaissa olevan saamelaisen itsehallintoa koskevan kohdan vastaavaa muuttamista.

Kunnallisen itsehallinnon tarkastelu perustuslaillisesta näkökulmasta on asia johon ei tule suhtautua kevytmielisesti sen varjolla, että ollaan edistämässä alkuperäiskansan itsehallintoa. Saamelaiskäräjälakia uudistettaessa se on ankkuroitava perustuslain ja sen konkreettisten määräysten luomiin puitteisiin.

Kunnan oman hallinnon lisäksi olennaisia toimialan sisältöjä on kunnan itsenäinen elinkeinojen kehittämispolitiikka. Se on se politiikan kenttä, jonka perusteella kunnalla ja sen itsehallinnolla on todellinen sisältö. Kunta ajaa yleistä ja julkista intressiä, jotka nojaavat myös kunnan asukkaiden etuihin ja oikeuksiin.

Saamelaisten itsehallinto ja kunnallinen itsehallinto eroavat mm. seuraavissa suhteissa. Edellisessä itsehallinnon alaan kuuluvat asiat on määritelty joko saamelaiskäräjälaissa tai erityislaeissa. Tässä suhteessa lähtökohta on kokonaan toinen kunnallisessa itsehallinnossa. Niiden päättäjät ovat pääasiassa eri henkilöitä. Kumpikin on valtajärjestelmä, jossa vallankäytön kohteet ovat olleet tähän asti erilaisia.

Käräjälakiesitysten syvin sisältö itsehallinnollisessa näkökulmasssa on se, että se laajentaisi kulttuuri-itsehallinnon alaa, eli elinkeinot ja muut siihen liittyvät asiat tulisivat itsehallinnon piiriin. Kunnan itsehallinnon yleinen luonne huomioiden vaikuttaa hyvin erikoiselta, että kuntien tulisi alistaa näitä asioita koskevat päätökset saamelaiskäräjien arvioitaviksi. Vaikutelmaa korostaa se, että perustuslain mukaan Saamelaiskäräjien harjoittaman saamelaisten itsehallinnon kompetenssiala rajoittuu heidän kieltään ja kulttuuriaan koskeviin asioihin, kun taas kuntien samaan perustuslakiin kirjattu että kuntien hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Perustuslaissa ei lue että kuntien itsehallinnon on perustuttava saamelaisten kieltä ja kulttuuria koskevan itsehallinnon elimeksi lailla luodun Saamelaiskäräjien hallintaan tai suostuntaan.

Kuntien itsehallinto ja saamelaisten kulttuuri-itsehallinto ovat erilaisia ja niiden lähtökohdat ovat osaksi erilaisia. Yhtymäkohdat ovat sosiaali- ja terveydenhuollon ja opetustoimen saralla ja siellä kehitys on ollut myönteinen.

Johtopäätökset

Oikeusministeriössä on ollut käynnissä kiireellisellä aikataululla ILOn yleissopimuksen ratifiointia koskevia selvityksiä ja saamelaiskäräjälain muutoshankkeita. Voidaan kysyä, miten minkään sopimuksen ratifiointia voidaan valmistella kun on epäselvää jopa keitä se koskee?

Koska ratifioitavana on alkuperäiskansaa koskeva yleissopimus, olisi kuultava ILO- sopimuksen 1. artiklan mukaan alkuperäiskansaan kuuluvia henkilöitä ja ryhmiä. Oikeusministeriö on valmistellut asiaa liian kapea-alaisesti lähinnä Saamelaiskäräjien ylimmän johdon antaman informaation varassa. Väestöryhmiä koskeva olosuhdeanalyysi pitäisi antaa ministeriön ulkopuolisen riippumattoman tahon laadittavaksi, ennen sellaista ei voida valmistella uskottavaa esitystä. Lakia valmistellessa tulisi myös arvioida saamelaisten kulttuuri-itsehallinon ja kuntien itsehallinnon välistä suhdetta.

Se, että saamelaiset on Suomen lainsäädännössä määritelty alkuperäiskansaksi, ja sitten Saamelaiskäräjille on annettu paitsi tehtävä toimia kulttuuri-itsehallinnon elimenä ja hoitaa heidän asemaansa koskevat asiat, ei oikeuta Suomen valtiota sallimaan sitä statuksettomiin lappalaisiin kohdistuvan syrjinnän laillistamista jonka Saamelaiskäräjälain 3 §:n uusi muotoilu toisi tullessaan. Se ei myöskään oikeuta jatkamaan ILOn yleissopimuksen ratifiointia pelkästään Suomen valtion ja vain osaa alkuperäiskansasta edustavan Saamelaiskäräjien välisenä asiana. Nykykäsitys saamelaisalueen asutus- ja oikeushistoriasta edellyttää myös saamelaisuuden ulkopuolelle rajatun lappalaisväestön kuulemista.

Työryhmän esitys heijastaa vahvasti sitä Saamelaiskäräjissä vallitsevaa käsitystä että Suomen saamelaiskulttuuri olisi monoliittinen, kun se todellisuudessa on moni-ilmeinen. Suomen valtio joutuu harkitsemaan statuksettomien lappalaisten oikeusaseman tunnustamista erillisellä lainsäädännöllä, mikäli esitys menee läpi ja Saamelaiskäräjien vaalilautakunta päätyy edelleen tulkitsemaan määritelmää yhtä ahtaasti kuin tähänkin saakka, tai jos mahdollista vielä ahtaammin. Tällaisen tilanteen ennakoiva välttäminen onnistuisi muuttamalla perinpohjaisesti saamelaismääritelmää ja siihen liittyvää, yksilöön kohdistuvan muodollistetun ryhmäidentifikaation mallia niin, että se vastaisi vallitsevaa todellisuutta ja siirtäisi päätöksentekoa lähemmäs paikallisia yhteisöjä ja näiden perinteitä. Työryhmän esitys on suunnaltaan täysin päinvastainen.

Saamelaiskäräjälakiin olisi luotava uudenlainen järjestelmä, joka takaisi sen, että yhdenkään saamelaisyhteisön näkemykset eivät jäisi jonkun dominoivan ryhmän äänen alle. Yhteisen itsemääräämisoikeuden harjoittamisen lisäksi eri saamelaisyhteisöille olisi soveltuvissa asioissa luotava mahdollisuus päättää omista asioistaan samalla painolla kuin Saamelaiskäräjät päättäisivät omista asioistaan.

Yllä on selvitetty, että Saamelaiskäräjälakityöryhmän ehdotus saamelaiskäräjälaiksi sisältää useita yksityiskohtaisia määräyksiä, jotka kukin erikseen vaatisivat perusteellista korjaamista. Ehdotuksessa on myös vakavia puutteita, eli siitä puuttuu säädöksiä, jotka lakiin tulisi sisällyttää. Kun ehdotus myös kokonaisuutena luo mallin, joka ei paranna vaan huonontaa Suomen saamelaisväestön asemaa, on olemassa enemmän kuin riittävät syyt asian palauttamisesta uuteen valmisteluun.

Lain valmistelua ei pidä jatkaa työryhmän esittämältä pohjalta, vaan on asetettava uusi työryhmä, jonka kokoonpanon tulee heijastaa Suomen saamelaiskulttuurin kaikkien yhteisöjen edustamaa monimuotoisuutta. Työryhmälle on annettava toimeksi laatia perusteltu esitys joka perinpohjaisesti uudistaa Suomen saamelaislainsäädännön, joka poistaa nykyiset epäkohdat ja panee pisteen Suomen alkuperäisväestön eräiden osien syrjinnälle.

Suomen oman alkuperäiskansapolitiikan saattaminen kestävälle pohjalle on oikeusministeriön, koko hallituksen ja eduskunnan, lyhyesti sanottuna Suomen valtion kansallinen ja kansainvälinen velvollisuus. Jos työryhmän esitys menee sellaisenaan tai vain kosmeettisin korjauksin hallituksen esityksenä eduskunnan käsittelyn, kansanedustajien on syytä muistaa perustuslain 29 § joka kuuluu: "Kansanedustaja on velvollinen toimessaan noudattamaan oikeutta ja totuutta. Hän on siinä velvollinen noudattamaan perustuslakia, eivätkä häntä sido muut määräykset". Saamelaiskäräjälain kyseessä olevan kansanedustajan on osattava oikein arvottaa kansainvälisen ihmisoikeus- ja alkuperäiskansaoikeuden eri säädökset ja myös YK:n eri elinten arvovallaltaan vaihtelevien suositusten todellinen paino.

Takaisin