Tilanne ILO-sopimuksen ratifioinnissa
Aluksi
Saamelaisasioista vastaavan oikeusministeri Anna-Maj Henrikssonin pyrkimyksenä on saada nyt istuvan hallituksen toimikaudella hallituksen esitys Eduskunnalle ILOn yleissopimuksen ratifioimisesta siinä muodossa kuin saamelaiskäräjät haluaa. Pohjoismaista Norja on ratifioinut ko. sopimuksen.
ILOn yleissopimus numero 169 koskee alkuperäiskansan tai -heimon oikeuksia. Saamelaiskäräjät on vaatinut yleissopimuksen ratifiointia siten, että se soveltuisi vain sen ylläpitämään äänioikeusluetteloon merkittyihin.
Suomessa Saamelaiskäräjien malli tarkoittaa aikaisemmin rauenneiden esitysten mukaan yli kahdenkymmenen lain muuttamista siten, että saamelaisilla on muut pois sulkeva yksinoikeus tiettyjen elinkeinojen harjoittamiseen. Lisäksi saamelaiskäräjillä olisi veto-oikeus kaikkeen luonnonkäyttöön kaikilla maa- ja vesialueilla saamelaisten kotiseutualueella. Käytännössä tällainen järjestelmä tulee syrjäyttämään samasta laillisesta saannosta peräisin olevia saamelaisrekisteriin kuulumattomia lappalaisia heidän maa- ja vesiomaisuuden ja valtion mailla sijaitsevien rasitteiden käytöstä. (Kts. myös kirjoitus Saamelaiskäräjien maaoikeusmallin ongelmista)
Norjan malli
Yleissopimuksen ratifiointi on Suomessa ollut esillä jo vuodesta 1990 lähtien. Tuolloin mm. Norja ratifioi sen, jättämällä maaoikeuskysymykseen liittyvät ratkaisut erikseen selvitettäväksi. Ratifioinnilla Norjassa ei luotu ainoatakaan maaoikeutta eikä luvattu yhtään uuta oikeutta.
Suomen saamelaiskäräjät pyrki jo vuonna 1990 integroitumaan Norjan kanssa yhteiseen alkuperäiskansapolitiikkaan, josta Norja kuitenkin sanoutui irti jo pian 1990-luvun alussa. Maaoikeuksien ratkaisemiseksi on Norjaassa sittemmin vuonna 2005 valmistunut pelisäännöstö (Finnmarkslov). Alkuperäinen linja on osoittautunut siellä edelleen toimivaksi. Päätöksenteko on ollut kiihkotonta eikä kenenkään oikeuksia ole vähennetty eikä rajoitettu. Uusi pelisäännöstö on saanut sen sijaan kasvavaa kritiikkiä osakseen.
Suomen saamelaiskäräjien ajama malli on tähän asti ollut täysin erilainen kuin Norjan. Sen vuoksi tästä on seurannut taistelu oikeuksiaan puolustamaan nousseita lappalaisia vastaan. Lappalaiset ovat kyenneet osoittamaan saamelaisjohtajille faktoja, joita he eivät olleet tienneet tai halunneet tietää. Hankauskohdat saamelaisten ja lappalaisten välillä paljastuivat pian. Ne ovat väistämättömiä eikä lailla ohitettavissa.
Uusin tutkimustieto kumoaa saamelaiskäräjien tulkinnat alkuperäiskansasta
Tutkija Tanja Joona on ehdottanut yleissopimuksen ratifiointia Lapin Yliopistossa 25.2.2012 esitetyssä väitöksessään (ILO Convention No. 169 in a Nordic Context with Comparative Analysis: An Interdisciplinary Approach). Hänen esityksensä mukaan lähtökohta yleissopimuksen piiriin kuuluvista henkilöistä on tyystin erilainen, kuin mitä saamelaiskäräjien esittämän vaaliluettelon henkilöpiiri osoittaa.
Joonan mukaan Kansainvälinen Työjärjestö (ILO) on ratkaissut asian selvästi sopimuksen 1. artiklassa. Sen mukaan alkuperäiskansaan kuuluu henkilö, joka polveutuu alueen alkuperäisväestöstä, on säilyttänyt kulttuurinsa tunnusmerkkejä ja tuntee itse olevansa alkuperäiskansaa. Jälkimmäiselle, eli itseidentifikaatiolle annetaan suuri merkitys. Kieli on merkittävä, mutta sen merkitystä ei korosteta.
Suomessa voimassa olevasta kieliperusteisesta saamelaiskäräjälaista johdettu alkuperäiskansan määritelmä on siten yleissopimuksen 1. artiklan mukaan selkeästi väärä; sen lisäksi se on erotteleva, luonteeltaan rasistinen ja ihmisoikeuksien kannalta kestämätön. Se ei sovellu sellaisenaan alkuperäiskansan määrittämistarkoitukseen.
Saamelaiskäräjien vaatimusten perusteista
Saamelaiskäräjien lähtökohta on se, että saamelaisten omistus entisten lapinkylien sisällä sijainneiden yksittäisten sukujen ja perheiden omistamiin lapinveromaihin on ollut toteutumaton oikeustila valtion toimien vuoksi useiden vuosisatojen ajan. Se on esitetty korjattavaksi yksiviivaisesti siten, että saamelaisten oikeudet palautetaan ilman perustuslainsäätämisjärjestystä.
Käytännössä esillä oleva malli tarkoittaa muiden oikeuksien kaventamista. Hallintomallin kautta merkittävä osa luonnonvarojen käyttöä koskevasta päätöksenteosta siirtyisi poliittiselle elimelle, saamelaiskäräjille. Lisäksi Saamelaiskäräjät pääsisi sekaantumaan kuntien keskeisiin tehtäviinn: kaavoitukseen ja elinkeinotoiminnan ohjaamiseen.
Maaoikeuksien uudelleen järjestäminen tarkoittaisi sitä, kantaväestölle kuuluvat lailliset oikeudet siirtyisivät kollektiivisina, muut poissulkevina saamelaiskäräjien vaaliluetteloon merkityille saamelaisille ilman laillista saantoa. Tällainen ratkaisu merkitsee alkuperäisten lapinveromaiden omistajien oikeuksien kokonaisvaltaista syrjäyttämistä riippumatta siitä, kuuluuko henkilö saamelaiskäräjien vaaliluetteloon tai ei ja riippumatta siitä, mitä oikeuksia tai rasitteita hänellä on ennestään valtion ja yksityisten omistamiin maihin ja vesiin. Samalla sivuutettaisiin kattava, pätevä tieteellinen näyttö maaoikeuksista ja niiden laillisista haltijoista. Sellaista historiallista todellisuutta ei voida osoittaa kansainvälisessä oikeudessa.
Saamelaisten oikeudet ovat yhtä laajat kuin muillakin
ILOn yleissopimus on suurelta osin Suomessa voimassa olevan lainsäädännön - erityisesti saamelaiskäräjälain - vuoksi jo nyt mahdollista ratifioida ilman mitään muutoksia tai uusia tai siirrettyjä oikeuksia. Tärkeimmäksi ratkaistavaksi kysymykseksi jää maaoikeuksien sisällön erittely. ILO-sopimus voidaan ratifioida, kun tämä kysymys on ratkaistu. Tällöin ratifiointi ei edellytä saamelaiskäräjien esittämää mallia maaoikeuksien siirtämistä saamelaiskäräjien vaaliluetteloon kuuluville. Maaoikeuksien tunnustaminen kollektiivisena ja muut pois sulkevana ei siten ole välttämätöntä. Tutkimukset osoittavat jo riittävän selvästi, ettei mitään oikeuksia modifioivaa lainsäädäntöä pitäisi säätää. Se johtaisi eriarvoisuuteen ja joidenkin oikeuksien kaventamiseen.
Suomen ja muiden pohjoismaisen saamelaisten oikeudet on tunnustettu perustuslaillisesti. Heidän asemansa alkuperäiskansana mainitaan muun muassa Suomen ja Norjan perustuslaeissa. Saamelaisilla on jo tällä hetkellä samat oikeudet kuin muillakin kansalaisilla sekä käytännössä että lainsäädännössä. Lisäksi heidän oikeutensa omaan kieleen ja kulttuuriin on tunnustettu. Tämä herättää perimmäisen kysymyksen, mitä oikein halutaan maaoikeuksia muuttamalla?
Alkuperäis- ja heimokansoja koskevan sopimuksen ratifioinnin ongelmat
Alkuperäis- ja heimokansoja koskeva ILOn sopimus nro 169 on tarkoitettu suojaamaan pääasiassa entisissä siirtomaissa asuvia eläviä ja asuvia alkuperäis- ja heimokansoja. Näiden kansojen alistaminen siirtomaaisännän vallan alaisuuteen sisälsi usein myös sen, että alkuperäiskansat joutuivat vaihtamaan puhumansa kielet toisiksi. Muutamissa siirtomaissa tämä onnistui täysin. Siksi ILOn yleissopimus pyrkii antamaan niillekin alkuperäisväestöille, joiden esi-isät pakotettiin vaihtamaan kieli toiseksi, mahdollisuuden identifioitua alkuperäisväestöksi. Saamelaisrekisteriin kuulumattomille ja sinne kelpaamattomille Inarin lappalaisille kysymys on juuri samasta asiasta. Alkuperäisen kielensä menettäneet eivät ole uhka saamenkielen säilymiselle kuten populistisesti annetaan ymmärtää.
Ne yli tuhat saamelaisrekisteriin hakijaa, jotka saamelaiskäräjät hylkäsi vuonna 1999, polveutuivat lähes kaikki Inarin vanhoista lappalaissuvuista ja valtaosa heistä oli verisukulaisia (veljiä, sisaria, tyttäriä ja poikia jne.) saamelaisrekisterissä olevien kanssa. Jätin asiaa käsittelemässä mukana olleena Saamelaiskäräjien jäsenenä eriävän mielipiteen, jonka toimitin korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Tuolloin Korkein hallinto-oikeus vielä kiemurteli ratkaisuissaan, vaikka tunnustikin lappalaisten historialliset oikeudet epäsuorasti. Vasta äskettäin se korjasi virheensä ja antoi identifioiduille lappalaisille myös virallisesti oikeutuksen päästä saamelaisrekisteriin. On selvää, että tällainen harkinta voi oilla lopullisesti vain korkeimmalla tuomioistuimella: kyse on laajasta perusoikeusasiasta sellaisenaan. Kuuluuko joku alkuperäiskansaan vai ei, on kysymys jokaisen omasta identifikaatiosta. Kiistanalaisessa tapauksessa tämä muuttuu oikeuskysymykseksi.
2000-luvun alkupuolella Oulun yliopiston tekemät tutkimukset ovat sittemmin vahvistaneet lappalaisten alkuperäisyyden. Kun haastattelin saamelaisrekisteriin hakijoita, ilmeni, että lähes kaikkien rekisteriin hakijoiden esi-isät olivat vielä 1800-luvulla puhuneet pääasiassa Inarin saamea. Periaatteessa ILOn yleissopimus turvaa heillekin oikeuden identifioitua alkuperäisväestöön. Tämän periaatteen kieltäminen on kansainvälisen oikeuden vastaista.
ILOn yleissopimus on muotoiltu ensisijaisesti Suomen olosuhteista poikkeaviin olosuhteisiin. Sellaisiin joissa alkuperäiskansojen ongelmat ovat tyystin toisenlaisia. ILOn yleissopimuksen 34 artiklan mukaan yleissopimuksen täytäntöön panemiseksi suoritettavien tehtävien toimenpiteiden laatu ja laajuus on ratkaistava joustavasti kunkin maan erityisolosuhteet huomioon ottaen. Yleissopimus ei kirjaa eikä luo uutta oikeutta; sen soveltaminen voi nojata vain todelliseen oikeushistoriaan.
Saamelaiskäräjät ei ole esityksissään ottanut yleissopimusta tulkittaessa huomioon Suomen erityisolosuhteita ja sitä että ILOn yleissopimus on tehty pääasiassa paimentolaisheimojen ja keräilytaloudessa elävien kansanosien elinolosuhteiden ja niihin liittyvien maan käyttöoikeuksien turvaamiseksi, sillä heillä ei yleensä ole asiakirjoin todistettavaa näyttöä oikeuksistaan.
Suomessa nykyisin asuvat, lappalaisista polveutuvat alkuperäisasukkaat ovat olleet osa Suomen, Ruotsin, Norjan ja Venäjän järjestäytynyttä yhteiskuntaa jo 1500-luvulta lähtien. Heidän oikeuksistaan sekä asemastaan on mitä parhaimmat henkilöihin sidotut asiakirjat, joilla itse kunkin oikeudet voidaan osoittaa. Tähän on kiinnittänyt huomiota myös Maanmittauslaitos 12. helmikuuta 2002 antamassaan lausunnossa.
ILOn yleissopimuksella ei ole tarkoitettu muuttaa Suomen kaltaisen järjestäytyneen yhteiskunnan perusrakenteita siten, että maahan muutama sukupolvi sitten muuttajille tai heidän jälkeläisilleen annettaisiin sellaisia oikeuksia, mitä heillä ei ole koskaan täällä ennestään ollut. Mikäli omistusoikeudesta tai sen käytöstä on erimielisyyttä, asia voidaan voimassa olevan valtiosäännön mukaan ratkaista tuomioistuimessa milloin tahansa.
Oikeusministeriön roolista
Oikeusministeriössä on tiettävästi kiireellisellä aikataululla meneillään yleissopimuksen ratifiointia ja saamelaiskäräjälain tarpeellisia muutoksia koskeva selvittely. Yleissopimuksen 1. artiklan mukaan asianosaisia, alueen alkuperäiskansan edustajia eli lappalaisia ei ole asian yhteydessä lainkaan kuultu. Tämä menettely on lappalaisten alkuperäisiä oikeuksia loukkaava ja syrjivä.
Ihmisoikeuksia koskevat asiat perustuvat kansainvälisessä käytännössä aina ja vain tutkimustietoon. Tutkimustieto on sama asia kuin perustelut. Ei voi olla siten yksinomaan faktoihin perustumatonta poliittista perustelua alkuperäisimmän väestön oikeuksien kaappaamishankkeelle. Sellainen johtaa ainoastaan vastakkainasetteluun ja ennen pitkää umpikujaan, kuten on jo käynytkin. Ministeriö on ajautumassa avoimin purjein suoraan karikolle ilmeisen tieten tahtoen. Se on sivistyneessä valtiossa hämmentävää, joskaan ei aivan ennen kuulumatonta. Niin on sivistyksen mittaamisen asianlaita.
Jo nyt tiedetään, miten laajasti ja syvästi ILOn alkuperäis- ja heimokansoja koskeva yleissopimus vaikuttaa sopimuksen kohteena olevan alueen ihmisten oikeuksiin ja siten heidän välisiin suhteisiin. Tämän takia asian jatkovalmistelun tulisi olla läpinäkyvää.
Lopuksi
Saamelaiskäräjien maaoikeushankkeen keskeisenä tavoitteena vaikuttaisi olevan perinteisten saamelaiselinkenojen, erityisesti porotalouden, rajaaminen vain Saamelaisrekisterissä olevien oikeudeksi saamelaisalueella. Tätä on perusteltu vetoamalla näiden elinkeinojen keskeiseen asemaan saamelaiskulttuurissa. Perustelu ei vakuuta, vaan mhanke on alkanut vaikuttaa ennen kaikkea Saamalaiskäräjien edustaman poronhoitajavähemmistön taloudellisten etujen ajamiselta.
Elinkeinoilla ja erityisesti poronhoidolla on toki merkitys saamelaiskulttuurille, mutta saamelaisten elinkeinot ovat nykyään pitkälti samankaltaiset kuin valtaväestöllä, eikä niistä ole yksin perustaa kulttuurin ylläpitämiselle. Kasvava määrä saamelaisista asuu muualla Suomessa kuin saamelaisalueella. Muuttoliike ei johdu sitä että saamelaiset eivät voisi harjoittaa perinteisiä elinkeinojaan vaan siitä, että mahdollisuudet harjoittaa muita kuin näitä elinkeinoja ovat saamelaisalueella hyvin rajalliset. Pyrkimys rajoittaa elinkeinojen harjoittamista ei siten muuttuisi mielekkääksi edes saamelaismääritelmää laajentamalla. Epäonnistuneen saamelaismääritelmän avaaminen ei myöskään muuttaisi oikeushistoriaa.
Käräjien maanhallintamalli tuo enemmän ristiriitoja, kuin mitä sillä voidaan poistaa. Siksi esitys ei ole kelvollinen toteutettavaksi. Kansanryhmien välinen yhteinen elo edellyttää kaikkien oikeutettujen etujen huomioon ottamista, keskinäistä ymmärtämystä ja suvaitsevaisuutta. Se ei edellytä sitä, että joidenkin pitäisi tinkiä omista arvoistaan ja historiallisista oikeuksistaan.
Maaoikeuskysymyksen ratkaiseminen edellyttää lappalaisten kaikkien oikeuksien ja alkuperäisyyden tunnustamista. Ratkaisun tulisi perustuttava tutkittuun tietoon, jota on tarjolla jo aivan riittävästi. Matkaa oikeaan, aitoon ja todelliseen ihmisoikeusvaltioon on, eikä sen saavuttamiseen riitä poliittinen päätös tai poliittiset sopimukset. Kansa odottaa: siinä määrin hyvin se tuntee nykyisin koko asian.