Seuraava kirjoitus perustuu pääosin prof. Pertti Eilavaaran kirjoitukseen vuodelta 2000 jossa hän arvioi selvitysmies Pekka Vihervuoren edellisenä vuotena valmistunutta raporttia, ja kirjoitukseen vuodelta 2015 joka käsittelee KHO:n tekemää ratkaisua neljän saamelaiskäräjien vaaliluetteloon hakeneen asiassa. Käsillä oleva kirjoitus on luettava tämä aikaperspektiivi mielessä pitäen. Sen havainnot ja johtopäätökset ovat edelleen ajankohtaisia. Kirjoituksen lopussa tehdään esitys ajankohtaisesta, uusia uria aukovasta lakihankkeesta, jolla vuoden 2019 eduskuntavaalien jälkeinen hallitus voisi laukaista saamelaiseen itsehallintoon liittyvä oikeudellisen kriisin rakentavasti.

Saamelaiskäräjälain ongelmista hallinnon näkökulmasta

Saamelaiskäräjälain soveltaminen on vähitellen vakiintumassa. Saamelaiskäräjälain mukaisessa hallinnossa on ollut joitakin ongelmia. Lain mukaan kyse ei ole varsinaisesta, kunnalliseen itsehallintoon rinnastettavasta hallintomallista; eroja on etenkin yleisessä toimialassa, henkilöllisessä soveltamisessa ja tulojen hankkimismahdollisuudessa, mikä johtuu itsehallintojen eri lähtökohdista.

Saamelaiskäräjälain soveltamisessa on tullut esiin piirteitä tai tilanteita, joissa julkisen hallinnon toimintatapoja olisi voinut paremmin noudattaa. Saamelaiskäräjillä ja sen alaisella hallinnolla on sama ongelma kuin pienillä kunnilla; rakenteellinen jääviys on asia, josta on pidettävä lainalaisuuden vuoksi tiukasti huolta. Vaikka saamelaiskäräjät tekevätkin yksilöitä koskevia päätöksiä vähemmän mitä kunnallishallinnossa tehdään, pienessä yhteisössä tahtovat sidokset olla kiinteät päätöksentekijöiden ja asianosaisten kesken ja joskus myös ryhmien sisällä.

Saamelaiskäräjien suurin ongelma hallinto-oikeudellisessa mielessä on, että hallintoviranomaisella on samanaikaisesti saamelaiskäräjälain mukaan etujen ajamistehtävä (suhteessa valtioon ja muutenkin lausuntoja antamalla jne) ja se on viranomainen. Tämä ongelma on periaatteessa hankala, sillä viimeksi mainittu tehtävä edellyttää puolueettomuutta.

Kuntien tilasta

Saamelaiskunnista Utsjoki, Inari ja Sodankylä (vain osa saamelaisten kotiseutualuetta) kuuluvat Pohjois-Lapin seutukuntaan. Tämä alue on määritelty näin Lapin liiton pitämissä tilastoissa (tilastot kesäkuu 1999). Tämän alueen väestömäärä on vähentynyt vuodesta 1994 vuoden 1998 loppuun noin tuhannella ollen runsas 19000 asukasta. Väestömäärän aleneva kehitys on ollut Lapin väestömäärän keskimääräistä vähentymistä nopeampaa. Tarkasteluajanjaksona Inarin kunnan väkimäärä on vähentynyt jatkuvasti.

Utsjoen väestömäärä on alentunut suhteessa vieläkin nopeammin. Utsjoki on voinut kompensoida hyvin valtionosuuksien laskun verotulojen kasvulla.

Enontekiön kunta kuuluu Tunturilapin kuntiin. Se on seutukunnan kunnista ainoa saamelaiskunta. Samana tarkasteluajanjaksona sen väestömäärä on alentunut jatkuvasti. Kummankin seutukunnan eli talousalueen osalta voidaan todeta, että asukaskohtaiset verotulot ovat Lapin keskimääräistä jossain määrin alemmat ja valtionosuudet vastaavasti suuremmat.

Kuntien taloudellinen tila on erittäin vaikea maan yleisestä positiivisesta taloudellisesta kehityksestä huolimatta. Valtionosuuksien taso on pudonnut nykyisen lainsäädännön aikana useimmissa tarkasteltavissa kunnissa.

Samalla on otettava huomioon, että valtio on monilla hallinnonaloilla ajanut säästö- ja muista syistä valtionhallinnon peruspalveluja alas. Tämä on vienyt työpaikkoja, joiden kompensoimiseen valtio ei ole osoittanut mitään keinoa, vaan kehitys on jäänyt kunnan oman toiminnan ja talouden yleisen kehityksen varaan.

Erityisesti on muistettava, että valtio käänsi edellä mainitussa palvelujen tuottamisasiassa toimintansa aivan päinvastaiseksi parin vuosikymmenen hyvinvointivaltion rakentamisen jälkeen.

Tässä suhteessa vähintä mitä voi valtiolta toivoa on se, että valtio arvioi lainmuutosten taloudelliset vaikutukset alueella ja täyttää siinä suhteessa myös hallituksen esityksen laatimiselle asetetut vaatimukset. Valtion toiminta tässä suhteessa on sekä perusoikeuksien käytännön toteutumisen että valtion hyvinvointitehtävän onnistumisen kannalta olennaista. Valtion on osoitettava, että sen toimenpiteet tai antama kompensaatio tukevat alueen taloutta ja elinkeinojen kehittämistä.

Tämä vastuu on erinomainen myös laajan suojelutoiminnan jälkeen, mikä on ollut mahdollista valtion hallinnoimien maiden ja vesien laajuuden vuoksi juuri saamelaisten kotiseutualueen kunnissa.

Raportin lainmuutokset eivät täytä edellä mainitussa suhteessa hyvän valmistelun vaatimuksia. Niistä voidaan esittää vain yksityiskohtaisia arvioita laadullisessa mielessä arvioitaessa yksittäisiä lainmuutoksia, joita raportissa on esitetty. Raportin ei voi sanoa täyttävän edes tyydyttävän paikallistuntemuksen vaatimuksia.

Edelleen voidaan todeta, että eräissä kunnissa poronhoidolla on toistaiseksi pysyvän asutuksen ja eräissä kunnissa valtion suuren talousmetsien omistuksen vuoksi huomattava merkitys porotalouden ja metsätalouden tuloilla sekä välittöminä tulovirtoina että välillisine vaikutuksineen.

Kunnallisen itsehallintolain näkökulma

Kunnalliseen itsehallintoon on vakiintuneesti luettu niiden oma, itsensä päätettävien asioiden ala eli yleinen toimiala. Sitä valtion on katsottu voineen rajoittaa tai säännellä erityislaeilla. Nykyisen käsityksen mukaan valtio ei määrää enää, mitä kukin kunnan viranomainen tekee säännellyssä asiassa. Sen päättäminen kuuluu kunnalle. Kunnalla on kuntalain mukaiset ja sen nojalla perustetut hallintoelimet. Yleisen ja erityisen toimialan ero ei ole selvästi tehtävissä.

Kunnan toiminnan kannalta ja erityisestä raportin arvioinnin kannalta on tärkeää, että kaikista kunnan asukkaita koskevista asioista päätetään kunnallisen itsehallinnon piirissä; ei ole ajateltavissa eikä saa olla niin, että kuntaa tai sen asukkaita koskevia asioita päätetään muissa yhteyksissä. Toinen mahdollisuus on puolueettoman valtion viranomaisen päätöksentekovalta. Sen sijaan ei ole mahdollista, että kunta siirtäisi tai sen edellytettäisiin siirtävän kunnan tai sen asukkaiden asioita saamelaisten kulttuuri-itsehallinnon piiriin. Se on saamelaisille kuuluva itsehallinnon ala, joka on vakiintumassa saamelaiskäräjälain soveltamisen kautta.

Kunnallinen itsehallinto ei turvaa kunnan olemassaoloa, sen ei ole katsottu kuuluvan kunnallisen itsehallinnon perustuslain suojan piiriin. Silti on perustuslakikysymys, jos kunnan itsehallinnon ja sen toimialan kannalta keskeisiä lähtökohtia tosiasiassa heikennetään. Kunnan tulee tällaista luonnollisesti vastustaa oikeudellisista ja taloudellisista syistä.

Sen lisäksi on harkittava kompensaatioiden mahdollisuutta ja jopa tarvittaessa selvitettävä mahdollisuudet nykyisen lainsäädännön perusteella haastaa valtio vastaamaan kunnallisen itsehallinnon perusteettomasta ja sen toimintaa merkittävästi heikentävästä sääntelystä. Tätä mahdollisuutta selvitetään vielä yleisesti loppupäätelmissä.

Kunnan itsehallinnolle on tunnusomaista myös, että kunnalla on itsenäinen oma talous. Näin on, vaikka ääritapauksissa kunta voi saada tuloista varsin suuren osan valtionosuuksina. Verotusoikeus on yhdessä lainanoton kanssa se, joka turvaa kunnan talouden ja sen tasapainottamisen. Saamelaisten kotiseutualueen kuntien talouden tilaa on selvitetty eri alaotsikossa viimeaikaisten numeroiden valossa. Tämä on tärkeä seikka sekä raportin esitysten vaikutusten arvioimiseksi että kunnallisen itsehallinnon tosiasiallisen rajoittamisen vaikutusten arvioimiseksi.

Kunnan hallinto perustuu itsehallintoon kuuluvalla tavalla vaaleihin ja laajoihin vaikutus- ja osallistumiskeinoihin. Kaikkien demokraattisten järjestelmien intressissä on luonnollisesti mahdollisimman laaja äänioikeus ja vaalikelpoisuus. Kyse ei ole perinteisestä itsehallinnosta, jos nämä tavoitteet ja vaatimukset eivät ole lähtökohtana. Kunnissa tämä on turvattu muun muassa määrittelemällä kunnan jäsenelle valitusoikeus ja eräitä muita valvontamahdollisuuksia.

Tässä suhteessa saamelaisten itsehallinnon lähtökohdat ovat suppeat, mikä vaikuttaa luonnollisesti siihen, mitä asioita sen piirissä voidaan päättää ja mitä ei. Kyse on myös laillisuusvalvonnan eri muotojen soveltuvuudesta itsehallinnon valvontaa. Itsehallinto on aitoa, kun kaikkia sen yleiseen tai erityiseen toimialaan kuuluvia päätöksiä voidaan laillisuusperusteella moittia ja vaatia kumottaviksi laillisuusperustein tuomioistuin-menettelyssä.

Suomen perustuslain 121 §:ssä on säädetty, että saamelaisilla on kieltään ja kulttuuriaan koskevissa asioissa itsehallinto. Tämä on siten rajattua itsehallintoa. Kyse on sisäisestä itsehallinnosta. Kyse ei ole yleisestä itsehallinnosta. Sanat kieli ja kulttuuri ovat myös rajattuja käsitteitä niiden yleismerkityksen perusteella. Nykyisin saamelaisten kuulemisesta lainsäädäntöhankkeista ja vastaavasta menettelypuolesta säädökset ovat eduskunnan työjärjestyksessä sen jälkeen, kun valtiopäiväjärjestys kumottiin.

Todettakoon vielä, että saamen kielestä ja kulttuurista perusoikeutena on edelleen säännös Suomen perustuslain 17 §:ssä. Siinä on todettu sanamuotona myös, että saamelaiset ovat alkuperäiskansa. Yleisesti voidaan todeta se, että saamelaisten itsehallinto on perustuslaissa rajattu ja se suppeasti käsitetty suhteessa kunnalliseen itsehallintoon. Aiemmin ei ole juurikaan otettu kantaa siihen, miten nämä ILOn yleissopimuksen voimaansaattamisessa on suhteutettava ja arvotettava.

Yleisesti on hyväksytty, että valtio voi rajoittaa kunnan itsehallinnon alaa. Sen säädöstämistapa on aina laki tai sen tasoinen säädös. Eräät edellä todetut seikat ovat kuitenkin olennainen osa kunnallista itsehallintoa, minkä vuoksi sen rajaamista tai rajoittamista koskevat hankkeet on arvioitava aina kokonaisuutena kunnallisen itsehallinnon vaatimusten kannalta.

Kunnan itsehallinto on vahva, se on ulkoista, kaikkialla vaikuttavaa, sen piiriin kuuluvat kaikki kunnan asukkaat ja kunnalle on turvattu sen alan määrittämisessä kanne- ja valitusmahdollisuuden käyttäminen. Kunnalla on myös verotusoikeus, eikä vakiintuneen käsityksen mukaan valtio voi sitä rajoittaa. Olennaista on siis toimialassa se, että se on yleinen ja siihen voidaan lukea nykyisin useimmat kunnan kannalta keskeiset asiat ja niiden kehittäminen.

Kunnan oman hallinnon lisäksi olennaisia toimialan sisältöjä on kunnan itsenäinen elinkeinojen kehittämispolitiikka. Se on se politiikan kenttä, jonka perusteella kunnalla ja sen itsehallinnolla on todellinen sisältö. Kunta ajaa yleistä ja julkista intressiä, jotka nojaavat myös kunnan asukkaiden etuihin ja oikeuksiin.

Saamelaisten itsehallinto ja kunnallinen itsehallinto eroavat luonnollisesti myös seuraavissa suhteissa. Edellisessä itsehallinnon alaan kuuluvat asiat on määritelty joko saamelaiskäräjälaissa tai erityislaeissa. Tässä suhteessa lähtökohta on kokonaan toinen kunnallisessa itsehallinnossa. Niiden päättäjät ovat pääasiassa eri henkilöitä. Kumpikin on valtajärjestelmä, jossa vallankäytön kohteet ovat olleet tähän asti erilaisia.

Saamelaisten itsehallintoa on sivuttu edellä myös saamelaiskäräjälain käsittelyn yhteydessä. Saamelaisten itsehallinto ei ole täyttä itsehallintoa. Laki luo itsehallinnollisen järjestelmän erityispiirteineen. Kansainväliset sopimukset eivät perusta vähemmistöille itsemääräämisoikeutta (self-determination) eli oikeutta ulkoiseen itsenäisyyteen. Yleisesti itsehallinnolle ei ole mitään tyhjentävää, yleispätevää määritelmää.

Seuraavat kysymykset kaipaavat selvittelyä:

- miten turvataan kunnan kehittämiseen kuuluva kaavoitusvalta, jota juuri on vahvistettu voimaan tulleella maankäyttö- ja rakennuslailla

- miten turvataan kunnan asukkaiden eli paikallisten asukkaiden ympäristön ja luonnon käyttömahdollisuudet kaikille yhtenevällä tavalla, ja

- miten ylipäänsä turvataan yhteiskunnan ja kunnalliseen kehitykseen liittyvien muiden asioiden yhteisvaikutuksessa kunnan elinkelpoisuus ja kehittymismahdollisuus.

Näitä asioita on arvioitava, kun esitysten tavoitetta eli ILOn alkuperäiskansoja koskevaa yleissopimusta voimaan saatetaan eri lainmuutoksin. Useat edellä mainitut asiat ovat samalla myös saamelaisten intressissä. Kyse onkin kunnan ja sen asukkaiden kannalta siinä, mitkä seikat voivat olla sellaisia, että niissä paras tulos saavutetaan vahvistamalla tai lisäämällä saamelaisten oman päätöksenteon piiriin kuuluvia asioita. Tämä on merkittävä seikka, sillä saamelaisten esitykset näyttävät perustuva ensi sijassa valtion itselleen ottamien tavoitteiden täyttämiseen. Kyse on saman asian merkittävistä eri puolista, joita kumpaakin puolta ja näkökulmaa on voitava käsitellä.

Saamelaiskäräjien vaatimusten syvin sisältö itsehallinnollisessa näkökulmassa on se, että se laajentaisi ja itse asiassa avaisi sisällöllisesti merkittävästi kulttuuri-itsehallinnon alaa eli elinkeinot ja muut siihen liittyvät asiat tulisivat itsehallinnon piiriin. Tässä suhteessa on merkittävää myös, miten muutetaan saamelaiskäräjälain soveltamisala, sillä tätä puolta ei ole lain kirjaimessa otettu huomioon.

Juuri tästä samasta seikasta tulee yhteen niveltämistarpeita suhteessa kunnalliseen itsehallintoon. Asia on luonnollisesti erityisen kiinnostava sen vuoksi, että kunnan itsehallinto elinkeinokysymyksissä perustuu ratkaisevassa määrin sen omaan rahoitukseen ja panostukseen. Tätä mahdollisuutta ei ole ollut saamelaisten itsehallinnolla. Myös porotalous- ja vastaavat lain ovat valtakunnallista lainsäädäntöä.

On vaikea osoittaa, millä perusteella jompikumpi ovat etusijaisia itsehallinnon muotoja. Asiat, jotka kuuluvat yksinomaan jommallekummalle ovat toimivia edellyttäen, ettei ole kyse yleisestä, kunnan asukkaita koskevasta asiasta.

Yleisesti voisi todeta, että on varottava kehittämistä varsinaisesti mitään päätöksentekomuotoa ja toimivallanjakoa, jossa tehdään itsenäisiä päätöksiä kaikkia asukasryhmiä koskevissa asioissa siten, ettei päätöstä tehdä kunnallisessa itsehallinnossa.

Kunnallinen autonomia ja saamelainen autonomia ovat erilaisia ja niiden lähtökohdat ovat osaksi erilaisia. Kunnallisen itsehallinnon ja saamelaisten itsehallinnon yhtymäkohdat ovat sosiaali- ja terveydenhuollon ja opetustoimen saralla; siellä kehitys on ollut myönteinen eivätkä nämä kysymykset ole ongelmia ILOn yleissopimuksen voimaansaattamisessa, vaikka nämäkin kysymykset ovat ILOn yleissopimuksen olennaista sisältöä.

Kunnallinen itsehallinto on vahva itsehallintomalliltaan. Sen piirissä tehtävät päätökset perustuvat demokratiaan ja oikeusturvaan. Kunnilla on myös laaja valta harkita tehtäviään. Kunnallinen itsehallintomalli on julkisoikeudellisena mallina vahvempi kuin saamelaisten itsehallinto. Ne voivat ani harvoin olla varsinaisesti ristiriidassa toimivallan perusteella nykyisin. Esitystenkään perusteella se ei olisi tarkoitus. Tulisikin välttää kaikkia sellaisia malleja, joissa näiden keskinäistä toimivaltaa jaetaan ohi perinteisten rajojen ja tapojen. Jos saamelaisilla ei ole veto-oikeutta tai tiettyjä toimia ei kielletä kunnallisessa itsehallinnossa tehtäväksi, ongelmaa ei ole. Toinen asia on, miten tiukoiksi ja tarpeellisiksi asetetaan saamelaisten intressit huomioon ottavat erityissäännökset ratifioinnin edellytyksenä.

Kyse on siten paitsi käytännöllisistä asioista ja lainsäädäntötekniikasta myös arvoista. Valtio tekee valinnan eri ihmisoikeuksien välisestä tasapainosta ja siten eri väestöryhmien välisestä yhteistoiminnasta. Valtion on yhteen sovitettava erilaiset ihmisoikeustavoitteet: toisaalta vähemmistön suojan tarve ja toisaalta sen suhde muutoin voimassa oleviin ihmis- ja perusoikeuksiin. Mitä pitemmälle tavoitteet asetetaan edellisessä, sitä enemmän tulee ongelmia jälkimmäisen kanssa. Asia on erityisen monimuotoinen senkin vuoksi, että siihen liittyy voimakasta historiallinen lataus oikeudenmukaisuudesta puolin ja toisin. Tämän kysymyksen ydin on valtion käyttäytyminen ja esittämät käsitykset.

Saamelaiskäräjälaki (974/95) tuli voimaan vuoden 1996 alussa. Sitä on vähäisessä määrin muutettu. Tarkemmat muutokset koskevat kirjanpitoa ja tilintarkastusta, joiden osalta hallituksen esitys oli puutteellinen. Lain nojalla on annettu saamelaiskäräjäasetus (1727/95). Laki perustaa yhdessä Suomen perustuslain velvoitteen kanssa saamelaisten nykymuotoisen kulttuurisen itsehallinnon. Sittemmin saamelaisten edustuksesta kirkollishallinnossa on säädetty kirkkolaissa (hallituksen esitys 103/1999 vp.).

Saamelaisten oikeuksien suojaaminen tähtää valtion velvoittautumiseen. Valtion on toimenpitein turvattava päättämällään tasolla kulttuurinen itsehallinto saamelaisille.

Saamelaiskäräjälaki on luonteeltaan sisäiset vaikutukset omaava itsehallintolaki. Se on hallinnollinen laki. Saamelaisten omien asioiden päättämisestä se on yleislaki. Sen vaikutukset on selkeästi rajattu muista toiminnoista kuten kunnan päätösvallan asioista. Jos tällaisessa yleisessä hallintoasiassa on saamelaisten intressi, se vaatii konkreettisen hallintoasian osalta erityisen sääntelyn päätöksenteolle saamelaisten itsehallinnon piirissä.

Saamelaiskäräjälaki asettaa yleisen neuvotteluvelvollisuuden viranomaisille lainsäädäntöasioista ja erityisistä nimetyistä asioista. Niissä on neuvotteluvelvollisuus, joka ei suoraan vaikuta päätösten sisältöön. Sen vaikutus riippuu intressipunninnasta kussakin asiassa. Sitä voidaan nykytilanteessa pitää tarkoituksenmukaisempana kuin käräjien kautta tapahtuvaa vallan käyttöä.

Saamelaisten itsehallinto on selvästi muihin autonomian muotoihin nähden sisäistä itsehallintoa. Se ei perustu itsemääräämisoikeuteen kansana tai muutoin.

Saamelaiskäräjälaissa on määritelty lain tarkoitukseksi alkuperäiskansan kielen ja oman kulttuurin kulttuuri-itsehallinto, jota varten valtio on sitoutunut ottamaan vuotuisen määrärahan talousarvioonsa. Saamelaisten itsehallinto on oikeusministeriön hallinnonalalle kuuluva asia. Se johtuu yleisesti ottaen ihmisoikeusnäkökulmasta asiassa. Siinä on erityisiä ongelmia nimenomaan elinkeino-oikeuksien sääntelyn ja selvittämisessä, sillä yhteistyövelvoitetta tältä osin ei ole säädetty maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalan kanssa, mikä olisi tarpeen.

Saamelaiskäräjälain asiallista soveltamisalaa määrittää myös lain 5 §:n tehtävien määrittely. Sen mukaan saamelaiskäräjät hoitavat saamelaisten omaa kieltä ja kulttuuria koskevat asiat. Laissa säädetään edelleen, että myös asemaan alkuperäiskansana kuuluvat asiat kuuluvat itsehallinnon piiriin. Siten saamelaiskäräjät ottavat kantaa alkuperäiskansaa koskeviin asioihin, mutta itsehallinnon päätösvallan piiriin voidaan ottaa näitä asioita vain määrittämällä lain soveltamisala uudelleen.

Yleismerkityksessä laissa sana kulttuuri ei tarkoita elinkeinoista päättämistä, niiden rahoittamista jne. Tällaista valtaa voi olla voimassa olevan lain perusteella vain erityissäännösten nojalla. Todettakoon, että myös ILOn alkuperäiskansoja koskevassa yleissopimuksessa maa-oikeudet ja perinteiset elinkeino-oikeudet käsitellään eri artikloissa.

Saamelaisuutta ei ole rajattu itsehallintolaissa sen mukaan, missä he asuvat. Tämä vaatimus voi seurata muista laeista. ILOn alkuperäiskansoja koskevan yleissopimus nostaa esiin sen, millä asuinpaikka ja muilla edellytyksillä tiettyjä yksittäisiä oikeuksia voi nauttia tai saada. Tätä puolta tulisikin vielä selvittää tarkemmin ennen tarkempien säännösten antamista. Monissa maissa perinteisten elinkeino-oikeuksien nauttiminen edellyttää asumista alueella.

Saamelaisten itsehallinto edellyttää vaaleihin perustuvaa hallintoa, mitä säännellään myös saamelaiskäräjälaissa. Yleisesti voidaan todeta vielä, että saamelaisten itsehallinto on julkisoikeudellinen järjestelmä, josta velvoittavat kaikki hallinnon yleiset säännökset menettelystä, julkisuudesta, oikeusturvasta ja määrärahojen käytön valvonnasta sekä yleensä toiminnan lainmukaisuudesta ja virkavastuusta.

Saamelaiskäräjälaissa on neuvotteluvelvollisuutta koskeva yleissäännös, jota sovelletaan lainvalmistelua, valtionmaiden käyttöä saamelaisalueella, kaivostoimintaa ja saamelaisten kulttuuriin kuuluvia kieli- ja vastaavia kysymyksiä koskeviin asioihin. Saamelaisten kuulemisesta lainsäädäntöasioissa on oma säännös perustuslain kokonaisuudistuksen jälkeenkin.

Lain mukaan itsehallinto vaikuttaa vain saamelaisten kotiseutualueella eli Enontekiön, Inarin, Utsjoen kunnissa ja Sodankylän kunnassa Lapin paliskunnan alueella. Alueellinen soveltamisala yhdessä asiallisen soveltamisalan kannalta rajaa saamelaisten asiat joko yleisen luonteensa vuoksi saamelaiskäräjille tai erityislainsäädännön mukaan kunnallisille tai valtion viranomaisille tai valtion puolesta muutoin puhevaltaa käyttäville.

Eniten julkista huomiota on saanut sekä lain säätämisvaiheessa että sittemmin saamelaisen käsite saamelaiskäräjälaissa. Se on perustana myös vaalikelpoisuudelle ja äänioikeudelle saamelaiskäräjien vaaleissa.

ILOn yleissopimus korostaa alkuperäiskansaksi toteamisessa kieltä, kulttuuria ja ennen kaikkea itseidentifikaatiota. Joka haluaa tunnustautua alkuperäiskansaan kuuluvaksi, on siihen periaatteessa oikeutettu kulttuuria koskevin edellytyksin. Tältä osin nykyinen säännös on jäykkä ja liian byrokraattinen. Se pitäisi ensitilassa muuttaa vastamaan ILO-sopimuksen keskeisiä kriteereitä polveutumisen ja itseidentifioitumisen osalta.

Saamelaiskäräjälain saamelaisen käsite perustuu tällä hetkellä ensi sijassa kielisaamelaisuuteen. Se on syntynyt alkuperäisen termin lappalaisuuden päälle, ikään kuin korvaaman sen.

Saamelaiskäräjälain mukaan saamelainen on sellainen, joka pitää itseään saamelaisena, edellyttäen, 1. että hän itse tai ainakin yksi hänen vanhemmistaan tai isovanhemmistaan on oppinut saamen kielen ensimmäisenä kielenä; tai 2. että hän on sellaisen henkilön jälkeläinen, joka on merkitty tunturi-, metsä- tai kalastajalappalaiseksi maa-, veronkanto- tai henkikirjaan; taikka 3. että ainakin yksi hänen vanhemmistaan on merkitty tai olisi voitu merkitä äänioikeutetuksi saamelaisvaltuuskunnan tai saamelaiskäräjien vaaleissa.

Tästä säännöksestä jäi eduskunnassa pois kaikki vuosirajat perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen perusteella. Se kuvastaa eduskunnan tahtoa. Oikeuskäytännössä säännöksen toisen kohdan perusteella ei ole hyväksytty saamelaiseksi vaaliluetteloon lappalaisia. Käsitteestä on tehty myös erillisiä selvityksiä, joiden anti on jäänyt aiempaa kertaavaksi. Oikeuskäytäntöä on tarpeen käsitellä ja arvioida sen suhdetta eduskunnan tahtoon saamelaiskäräjälain käsittelyn yhteydessä.

Saamelaiskäräjälakia koskeva korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu vuonna 1999 (KHO 22.9.1999 taltio 3181) käsitteli lappalaisten saamelaiskäräjien vaaliluetteloon hakeutumista. Tapauksessa oli kyse saamelaisen käsitteen rajanvedosta. Saamelaiskäräjät olivat tehneet lähinnä yleisiin seikkoihin perustuvat kielteiset päätökset ilmeisesti kaikkiin sille tehtyihin hakemuksiin. Oikaisuvaatimusvaiheiden jälkeen useat sadat valitukset etenivät korkeimpaan hallinto-oikeuteen, joka antoi kielteiset ratkaisut valituksiin.

Vaaliluetteloon oli tuolloin merkitty 5027 äänioikeutettua. Siihen oli hakeutunut 1128 lappalaista. Ketään heistä ei hyväksytty saamelaiseksi. Edelleen oli tehty 726 oikaisuvaatimusta, joista yksi oli hyväksytty ensi vaiheessa. Sisäisten oikaisuvaiheiden jälkeen korkeimmalle hallinto-oikeudelle tehtiin 655 valitusta.

Korkein hallinto-oikeus ei tuolloin tehnyt varsinaisia, asiallisia muistioita näitä asioita varten kuten yleensä. Jälkikäteen ei ole saatavissa sitä pohdintaa ja selvitystä, joka on mahdollisesti tehty. Siksi käytettävissä on ainoastaan ne perustelut, jotka ilmenevät varsinaisista päätöksistä. Niiden perusteella voidaan todeta seuraavaa.

KHO:n päätös 1999

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perustelut eivät välttämättä lopullisesti tuolloin vuonna 1999 ratkaisseet saamelaisuuden käsitettä. Kyse oli nimenomaan saamelaiskäräjälain 3 §:n 1 momentin 2) kohdan tulkinnasta eli kuka on tunturi-, metsä- tai kalastajalappalaisen jälkeläinen ja millä asiakirjaperusteella. Tuomioistuin katsoi, ettei pelkästään 1762 maakirjaan merkitseminen riittänyt tällaisen osoittamiseen. Kanta on mielenkiintoinen eikä ole nytkään täysin selvää, kuka tähän nimenomaan eduskunnassa muutettuun saamelaisten kohtaan kuuluu. Eduskunta poisti tältä osin kaikki aikarajat määritelmästä eikä sellaisia voida soveltaa vastoin eduskunnan tahtoa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei perustuslakivaliokunnan päätöksellä todeta, ettei mitään aikarajaa tunturi- tai vastaavaksi laissa tarkoitetuksi lappalaiseksi määrittämisessä voitu asettaa, ollut puolestaan merkitystä saamelaisen käsitettä lain 3 §:n perusteella tarkasteltaessa. Näin korkein hallinto-oikeus tavallaan sivuutti perustuslakivaliokunnan arviot, joiden pohjana oli sille esitetty asiakirjaselvitys. Nimenomaan eduskunnan käsittelyssä oli kyse siitä, ettei mikään aikarajaan sidottu lappalaisten luettelo anna oikeaa kuvaa historiallisesti siitä, kuka on ollut lappalainen. Siten korkein hallinto-oikeus on tehnyt ilmeisen virheellisen tulkinnan siitä, mitä perustuslakivaliokunnassa tapahtui.

Sitä tukevat eräät silloisen perustuslakivaliokunnan jäseniltä saadut lausumat samasta asiasta. Kyse ei ollut pelkästään lainsäätämisjärjestyksestä, joka ei keskustelussa eikä kuulemisessa ollut esillä ensi sijassa. Tästä voi esittää arviota myös ne lappalaiset, joita valiokunta kuuli. Nämä arviot eivät ole ristiriidassa sen tosiseikan kanssa, että saamelaiset ovat alkuperäiskansa, jonka valtio on todennut perustuslailla. Kyse ei ole ollut myöskään ILOn yleissopimuksen 2 artiklan tulkinnasta. Kyse on ollut saamelaisen käsitteen tulkinnasta. Nyt jää sinänsä edelleen historiallisen selvityksen varaan se, kuka voi ylipäänsä kuulua mainitun kohdan perusteella saamelaiseksi.

KHO:n päätös 2011

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös vuodelta 2011 vaikuttaa saamelaiskäräjiin ja sen johtamiseen. Päätös on tympeä saamelaiskäräjille monellakin tavalla. Saamelaiskäräjien kielteinen päätös neljän rekisteriin hakijan kohdalla oli riittämättömästi perusteltu. Vaaliasiat käsitellään Suomessa yleensä kiireellisinä. Ne käsitellään myös hallintotuomioistuimissa perinteisesti tarkasti ja menettelyvaatimukset ovat muusta hallinnosta poiketen tarkkoja. Sinänsä annettu päätös muuttaa saamelaiskäräjien hallintokäytäntöä, sillä samankaltaisten päätösten tekeminen jatkossa voi johtaa virkavastuun toteutumiseen.

Saamelaiskäräjille päätös on vaikuttava siinä, että se muuttaa yleistä äänioikeuskelpoisuuden tulkinnassa noudatettua linjaa. Voidaan pelkistää siten, että aiemman pyrkimyksenä ollutta vaalirekisteriin hyväksymisen torjumisen tai kriittisyyden sijaan nyt tehdyn päätöksen mukaisesti äänioikeuskelpoisuuden tulkinnan tavoitteena on selvittää, miten henkilö voi rekisteriin päästä, onhan hän jo hakemuksella ilmaissut sellaisen samaistumistarkoituksen.

Koko tulkinnan tarkoitus on muotoiltu uudelleen. Hakemuksella pyritään rekisteriin eikä käsittelyn tarkoitus ole muuta kuin tutkia sen edellytykset. Itse samaistumisen edellytyksiä käräjät eivät voi enää asettaa uusiksi tai yleensä kyseenalaistaa. KHO:n päätös on isku sovelletun saamelaisideologian noudattamiselle. Pitää kuitenkin hyväksyä se, että kyse on julkisesta autonomisesta järjestelmästä, jonka pitää olla tasapuolinen ja avoin. Ei voi olla salaisia tai kätkettyjä perusteluja. Ja ideologiakin on kärsinyt vain, jos oletetaan sen tavoittelevan uutta valtajärjestystä ja uusia oikeuksia.

Päätös myös linjaa tulevaa vaalirekisterikäytäntöä uudella tavalla. Rekisteri tulee kiinnostavaksi, kun siihen pääsy ei ole sattumanvaraisesta vaan ennakoitavaa. Sen osalta tilanne selkiytyy. Yksittäisen hakijan kannalta - hakija on aina yksityishenkilö - tärkeää on edelleen, että hakija voi luottaa oikeusharkintaan, johon valinta perustuu.

Samalla korkein hallinto-oikeus on viitoittanut tietä sille, mitä näyttöä vaaditaan. Sen olennaisen aspekti on, että näytön esittää hakija ja että hänen käsityksensä samaistumisesta on ratkaiseva, ei käräjien ja päättäjän. Asiasta on esitettävä selvitystä. Toisaalta viranomaisen selvittämisvelvollisuutta on täsmennetty.

Voidaan sanoa edelleen, että valitustapauksessa esitetty selvitys ylittää tavanomaisen sen vuoksi, että hakija ja valittaja halusi uuden tutkimuksen ja noudatetun käytännön valossa saattaa asian aidosti täysin uuteen harkintaan siihen nähden, miten ja mitä korkein hallinto-oikeus harkitsi vuonna 1999, kun se hylkäsi hieman yli 1000 valitusta rekisteriin pääsystä. Valittu tie oli oikea joka suhteessa. Jatkossa tällaista ei voida vaatia enää. Todettakoon vielä, että valittajat toimivat asiakirjoja ja tutkimuksia korkeimmalle hallinto-oikeudelle yli neljä kiloa.

Näin voidaan todeta, että jatkossa hakemuksia voidaan hyväksyä aiempaa alemman kynnyksen mukaan. Ratkaisevaa on asiakirjaselvitys ja hakijan oma selvitys samaistumisesta. Saamelaiskäräjien on muotoiltava politiikkaansa ja lähtökohtiaan uudella tavalla päätöksen jälkeen. Se avaa samalla uuden mahdollisuuden lappalaisten ja saamelaisten yhteistyöhön. Se johtanee samalla vanhan kaartin vaihtumiseen käräjien johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätökset vuosilta 2011 ja 2015 ovat olleet ikävää luettavaa saamelaiskäräjien johdolle. Oli ennakoitavissa, että se laittaa aiemman perusteella päänsä pensaaseen, ellei eroa välittömästi. Puheenjohtajan toimintaedellytykset olivat heikenneet suuresti. Voitiin ennakoida, ettei hänellä ole poliittista tulevaisuutta 2015 pidettävien saamelaiskäräjien vaalien jälkeen.

Käytännössä vaalirekisteriin otetaan tulevina aikoina ehkä enintään joitakin satoja uusia jäseniä sen mukaan kuin hakijat ovat voineet selvittää taustojaan. Merkittävää tulee olemaan, että esimerkiksi Sodankylän metsälappalaiset voivat hakeutua rekisteriin, jonka edellytys ei ole juuri saamelaisalueella asuminen. Metsälappalaisten identifikaatio on vahva. Hyvin usein heidän esi-isänsä ovat nimenomaan puhuneet tunturilappia tai -saamea. Se on selvittämällä usein selvää, että ovat asuneet alueellaan jo vuosisatoja.

Saamelaiskäräjien on muutettava linjauksiaan ja politiikkaansa sovinnolliseksi aivan pian. Tapausta viitoittavat aiempaa tuntuvammin saamelaisten ja lappalaisten yhteinen historia ja elinolot, jotka sinänsä jo tunnetaan. Nämä muutokset alkavat jo siitä, että lappalaisia pääsee ja siirtyy rekisterin jäseniksi, vaikka vaalit nyt ehditään jo käymään pitkälti uusin ehdokkain mutta vielä vanhalta äänestäjäpohjalta.

KHO:n päätöksen yleisvaikutus pohjoismaisiin kveeneihin

Saamelaiset tunnetaan hyvin, tai ainakin näin uskotaan. Kuitenkin käsitykset pohjoisten alueiden alkuperäisasukkaista ovat keskeisiltä osiltaan vääriä tai vähintäänkin erittäin puutteellisia niin suuren yleisön kuin saamelaisasioista vastaavan oikeusministeriön ja poliittisten päättäjien keskuudessa. Suurin ryhmä Suomessa alkuperäisen väestön ulkopuolella ovat paimentolais- eli porosaamelaiset, jotka ovat muuttaneet suurin joukoin Suomeen pääasiassa Norjasta 1800-luvulla eri vaiheissa. Seuraavassa tarkastelemme - lukijalle ehkä jonkinlaisena yllätyksenä - kveenejä. Tämä on kuitenkin täysin perusteltua, koska sen lisäksi että kveeniksi nimitettyjä ja sellaisiksi itseään nimittäviä henkilöitä elää edelleen, etenkin Norjassa jossa heidän asemansa on virallistettu, kveenejä voidaan pitää lappalaisten edeltäjinä. Esitys painottuu Norjan kveeneihin, kuvaten sitä kehitystä, joka on vallinnut Norjassa ja miten Norjan valtio on toiminut suhteessa Norjan kveeneihin vieden heiltä käytännössä oikeudet.

Kveenit ovat asuttaneet Pohjolan pohjoisinta osaa Norjassa, Ruotsissa ja Suomessa. Alue on levinnyt pohjoisen suuntaan, jos kartalla Torniota pidetään viuhkan eteläisenä pisteenä. Näin on ollut ainakin toista tuhatta vuotta. Vanhimmat kertomukset ovat itse asiassa aivan ajanlaskun alusta Plinius vanhemman (77), Tacituksen (98) ja Orosiuksen (s. n. 380) teosten kertomina. Sama koskee myöhempiä tarinoita, jotka ovat aiempia yksityiskohtaisempia.

Asiaan liittyviä eurooppalaisia karttoja on 800-luvulta aina 1740-luvulle. Ne vahvistavat historian kertomuksia alueen asutuksesta. Asujia on kutsuttu yleisesti kveeneiksi mutta myös finneiksi ja fennoiksi ajankohdan mukaan.

Ruotsi ja Norja ovat hyväksyneet kveenit lappalaisten edeltäjinä vähemmistöksi toisin kuin Suomi.

Kveenejä ovat alun perin Pohjois-Norjaan muuttaneet, jotka siirtyivät sinne Tornionlaaksosta ja muualta Lapin alueelta; he eivät siis ole Norjaan muuttaneita suomalaisia yleensä. Kveeni on yhteisnimitys asiakirjojen pohjalta kaikille pohjoismaisille lappalaisryhmille. Suomen osalta voidaan käyttää termiä lappalainen, joka on vakiintunut kuvaamaan samaa asutushistoriaa saamelaisen käsitteen kanssa. Sen moderni sisältö viittaa siis vain kielen kautta tapahtuvaan määrittelyyn, sillä vielä 1700- ja 1800-luvulla lappalainen viittasi molempiin lukuun ottamatta sitä, että porosaamelaiset tunkeutuivat laiduntamaan Suomeen aina lokakuulla talveksi Norjan laidunten ehtyessä. Käytännön katsottiin nojaavan oikeudellisesti vuoden 1751 Strömstadin rajasopimuksen lisäpöytäkirjaan (n.s. lappekodicillen). Tämä oikeudellinen pohja raukesi vuoden 1852 rajasulkuun.

Kveeniä on myöhemmin kutsuttu yleisesti lantalaiseksi tai lappalaiseksi, vaikka ensin mainittu on viitannut tilan omistajaan eikä siten ole osuva. Varmuudella tiedetään, että kveenit ovat asuttaneet aluettaan jo 800-luvulla; alue oli Kvenland; norjalaiset ovat käsitteen tunteneet jo muinaisista ajoista ja se viittasi Ruotsin vallan alaisiin, Lapinmaata ja Tornionlaaksoa asuttaneisiin, joiden hallitsema alue voitiin rajata ja löytää vanhoilta kartoilta ja kertomuksista.

Kveenimaan asutushistoria on erityinen: toisin kuin eteläistä Suomea, Ruotsi ei koskaan vallannut aluetta Kemin Lapin ja Tornionlaakson alueilla.

Vielä voidaan täsmentää, että kveenien edusmiehiä olivat birkarlit, jotka hallitsivat Lappia kuninkaan kanssa tekemänsä valtiollisen sopimuksen pohjalta aina 1328 lukien, kunnes kuningas alkoi verottaa myös heitä 1500-luvun puolivälissä. Kveenit jatkoivat asumistaan alueilla. Tämän päivän kveenejä ovat siis lappalaiset, joihin historiallisesti ovat lukeutuneet saamelaiset. Saamen kieli on ilmestynyt rekistereihin aluksi 1900-luvun alussa esimerkiksi Enontekiöllä ja sitten vasta 1960-luvulla systemaattisesti henkilön kotikieltä kuvaamaan. Siten saamelaisuuden yhdistäminen kieleen on myöhäinen seikka ja ilmiö. Lappalaiset ovat puhunet vuosisatojen kuluessa samaa kieltä kuin nykyiset saamelaiset.

On toivottavaa, että KHO:n päätös herättää uudelleen Norjassa keskustelun valtion toiminnasta Norjassa. Olkoonkin, että sen valtion historia on eri kuin Suomen tai Ruotsin. Ruotsista ei voida havaita yhtä tylyä historiaa kuin Norjasta. Ruotsin valtio erotteli kuitenkin toisistaan metsäsaamelaiset ja suurimittakaavaista poronhoitoa harjoittavat porosaamelaiset, joita Ruotsissa kutsuttiin tunturilappalaisiksi. Edelliset ruotsalaistettiin voimaperäisesti, kun taas tunturilappalaisten eli -saamelaisten pysymistä "lappalaisina" tuettiin sillä perusteella että heidän liiallinen ruotsalaistumisensa uhkaisi tärkeää poronhoitoelinkeinoa. Norjassa valtio on tietoisesti ja poliittisesti pyrkinyt kumoamaan kaikki kveenien talousoikeudet. Siinä suhteessa nyt Suomessa tehty päätös on kiinnostava perustuessaan tosiasiassa yhteiseen historiaan ja elinoloihin.

Nämä seikat ovat kiinnostavia myös, kun keskustellaan pohjoismaisesta saamelaisuudesta tai väitetään olevan pohjoismaissa yhtenäinen saamen kansa tai kun suunnitellaan jopa yhteisiä valtiosopimuksia. Niiden tie on ohdakkeinen.

Norja on liittynyt ILOn alkuperäiskansoja koskevaan yleissopimukseen. Samoin on tehnyt Grönlannin eskimoiden vuoksi Tanska. Norja oli ensimmäinen valtio, joka yleissopimukseen liittyi.

Norjan kveenien oikeuksien nykytilanteesta

Seuraavassa kuvataan lyhyesti Norjan kveenien tilannetta. Se herättänee ajatuksia Norjan tiestä. Norjan valtio lunasti jo 13-14 vuotta sitten alkaneella ja noin 11 vuotta sitten päättyneellä prosessilla Seppolan kylän osalta oikeudet pois lukuun ottamatta laiduntamisoikeutta (lampaat) ja kalastusoikeutta (merellä) ilman lunastuskorvausta; tilat jaetaan valtiontiloiksi ja yksityisiksi tiloiksi; valtion metsää ei ole muilla saamelaisalueella. Tämä tapahtui valtion aloitteesta; vastaavat prosessit ovat olleet käynnissä Tromssasta etelään päin.

Norjan Korkein oikeus (HD) totesi Kofjorden -tapauksessa, että paikallisen oikeus on sama kuin saamelaisten oikeus. Se vahvisti saamelaisille manttaalit; näin on vaikka kveenit ovat asuneet Norjassa ennen 1500-lukua ja siitä jatkuen yhtenäisesti.

Muutos tapahtui Norjassa jo kauan sitten kun Ruotsi erosi Kalmarin unionista 1523. Tanska-Norjan ja Ruotsin välisessä Knäredin rauhassa 1613 Tanska vahvisti asemiaan Norjan Finnmarkissa eli Ruijassa. Tanska ei hyväksynyt nähtävästi missään vaiheessa birkarlien lainsäädäntöä; Tanskan kuningas piti Ruijaa sotasaaliina. Norja on joutunut kuitenkin historian eri vaiheissa ottamaan kantaa Suomesta tulleiden kveenien asemaan ja oikeuksiin. Nämä kun laidunsivat, kävivät kauppaa ja kalastivat Jäämerellä oikeuksiensa puitteissa.

Pohjois-Norja oli alun alkaen Tanskan kuninkaan henkilökohtaista omaisuutta ja vähitellen alettiin myydä 1660-luvulta maaomaisuutta suurherroille; osa jäi myymättä Finnmarkin alueella ja tämä ilmenee myös maakirjoista; muut eli viljelijät ostivat sittemmin näiltä suurtilallisilta maa-alueita ja oikeuksia.

1760-luvulla tuli kruunun tuomio erityisoikeuksista; asiaa sääntelee Lappecodisillen (14 §) lähes 160 vuotta sitten eli se oli annettu jo ennen Norjan asteittaista, vuonna 1905 loppuun asti vietyä itsenäistymistä. Rajajokisopimuksessa on säännelty valtaamisoikeudet. Kveenien oikeuksien poistaminen kesti noin sata vuotta. Kaiken kaikkiaan Norja aloitti kveenien oikeuksien poistamisen jo 1850-luvulla muuttamalla useasti maalakeja. Norja sääti 1890-luvulla lain, että vain norjankieliset saivat omistaa maata. Mainittu laki kumottiin vasta 1965 ja siihen asti valtiolla oli pakkokeinot kveenien maiden lunastukseen. Norjassa ei ollut valtion menettelyyn vain taloudellisia syitä kuten Suomessa; siellä se oli osa historiaa ja sen syitä. Finnmark ei ole ollut perinteistä Norjaa.

Porojen hoitaminen kiellettiin jo sata vuotta sitten muilta eli lantalaisilta. Sodan jälkeen poistettiin vapaa metsästysoikeus ja lopullisesti noin 27 vuotta sitten. Aluksi piti maksaa 5 kruunua per vuosi oikeudesta ja kyläläisten 5 kruunua per vuosi (metsästys- ja kalastusoikeudesta) sekä kylän ulkopuolisten 100 kruunua per vuorokausi kalastusoikeudesta.

Vielä noin 35 vuotta sitten kveeneillä oli oikeus kalastaa omassa joessa, sitten tuli maksu, ja lopulta poistettiin koko oikeus. Esimerkiksi kveeneillä oli aluksi oikeus ottaa kruunun puita, sitten tarvittiin lupa, se tuli osittain maksulliseksi ja lopulta oikeudet vietiin vuoden 1993 Norjan metsähallituslailla.

Nyt siis norjalaisilla ja kveeneillä on jäljellä jokamiehen kalastusoikeus 400 metriä jokisuusta kumpaankin vuonon rannan suuntaan ja jokisuutasosta myös ulapalla.

Norja jakaa maat kahtia: kalmarin maat (tulkintoja, käytäntöä) ja muut maat; jälkimmäisiä ovat kveenikylien maat. Edelliset ovat kruunun henkilökohtaisia maita. Norja osti viimeksi mainitut oikeudet pakolla; 1992 päättyi oikeudenkäynti, jossa todettiin, ettei mitään paikallisen oikeuksia ole enää olemassa. Nyt Norjan valtio ei saa myydä tai vuokrata porohoitoon tarvittavia maita eikä voi niille edes rakentaa; aina pitää rakentaa vain pisteittäin. Asiaa sääntelee poronhoitolaki.

Hannele Jönsson-Korholan ja Anna-Riitta Lindgrenin tutkimuksesta Monena Suomi Maailmalla. Suomalaisperäisiä kielivähemmistöjä (2003) saa kattavan kuvan siitä kehityksestä, jolla Norja on vastustanut kveenejä ja näiden omaa kieltä. Tämä tutkimus tukee edellä muutoin kuvattua Norjan kehitystä. Norjan kehitys on hyvä tuntea mietittäessä onko Norjasta Suomen esikuvaksi haettaessa Suomelle toimintamallia maaoikeuskysymysten ratkaisemiseksi. Tilanne on mahdollisesti toisin päin. Norja ei ole ollut mikään mallimaa. Siksi Suomen ratkaisu on kiinnostava. Se voi vielä lähinnä teoriassa johtaa kahden samanperäisen asutushistorian yhdentymiseen.

Oikeusministeriön toiminta jatkossa

Oikeusministeriö rahoitti maaoikeustutkimuksen muutama vuosi sitten (-2007). Ministeriö ei ole sen tuloksia oikeastaan analysoinut. Valtion puolesta nämäkin tutkimukset huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus lienee niihin perehtynyt.

Oikeusministeriön asiaan liittyvät henkilövalinnat eivät ole sitä sallineet. Ministeriön edustajat eivät ole yleensä läsnä tilaisuuksissa, joissa on käsitelty lappalaisten oikeuksia. Se ei ole ollut oikein aidosti kiinnostunut kentän viimeaikaisista tapahtumista ja vallitsevasta ajattelutavasta. Tällaista on perin vaikea ymmärtää ministeriön yleisen luonteen ja kansanvallan kannalta.

On myös muistettava, että kaikki tähänastiset ministeriön yritykset ratkaista alkuperäiskansoja koskevan yleissopimuksen ratifiointiedellytyksiä ovat epäonnistuneet. Siihen on mennyt jo viitisentoista vuotta. Yrityksiä on tarpeetonta eritellä niiden tulosten mahdottomuuden ja puuttuneen luottamuksen sekä ratkaisemattomien oikeuskysymysten vuoksi.

Yleisesti voidaan todeta, että perustuslakivaliokunta on ollut ministeriötä paremmin perillä asiain tilasta, Lapin asutushistoriasta ja etenkin lappalaisten oikeusasemasta tuona aikana. Se on myös perehtynyt asiaan tutustumismatkoilla ja seminaareilla väestön kanssa suoraan. Senkin tietämykseen ja asian hallintaan eduskunnan vaihtuminen tuo rasitteita.

Itse asian osalta voidaan todeta seuraavaa. Jos poliittisesti aiotaan viedä asiaa eteenpäin, on ehdoton edellytys sille, että asiaa valmistelee aidosti kaikista ryhmistä, siis sekä lappalaisista että saamelaisista koostuva asiantuntijaryhmä, ja kaikkien edustus on mukana. Kuulemiseen ja osallistumiseen ei kelpaa muu vaihtoehto.

Selvitys tulee perustaa eri väestöryhmien nykyisiin ja puuttuviin oikeuksiin ja oikeusaseman analyysiin. Pohjana on samanlainen historia, asutus ja elinolot sekä saamelaisalueella että sen ulkopuolella, mikä kuuluu myös tarkasteluun.

Oikeusministeriön asiaa koskevia käsityksiä ja asennetta viime vuosilta on vaikea ymmärtää: miten asiantuntijaministeriön tehtävä on voinut olla vastustaa jonkun oikeuksia siten kuin on tapahtunut. Se on ollut suoranaista valtion taholta yhteen kansanryhmään, tässä tapauksessa asutuksen ja historian pohjalta, kohdistunutta syrjintää. Se on ollut aika anteeksi antamatonta joka suhteessa. Nyt on aika anteeksiantoon, jos toimintatapa muuttuu. Valtion tulevat, oikeuksia koskevat selvitystehtävät ovat siksi suuria.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös ei ole pelkkä viesti tai signaali tapahtuneesta. Se muistuttaa Norjan kehityksestä siinä, että siellä saamelaisten keskeiset oikeudet poronhoitoon on vahvistettu lainkäytössä vuosien kuluessa ja jo ennen yleissopimuksen ratifiointia.

KHO:n päätös on jo vähintään välillisesti valtion puolelta tunnustus lappalaisten alkuperäisyydestä, vaikka siinä ei ole ratkottu yksittäisiä oikeuksia, mutta se koskee olennaisella tavalla itseidentifikaatiota. Tässä tapauksessa lappalaisia, heidän asutustaan, tilahistoriaansa ja muuta verrattiin saamelaisten vastaavaan siitä syystä, että mittapuuna oli lain saamelaisen käsite. Historia sai merkitystään nyt oikeudellisen tiedon ja lain sisällön kautta, kun lainsäätäjä ei ollut sitä tehnyt, vaikka se luonnollisena toiminut olisi kuulunut sille.

Prosessi on kuitenkin tuttu monesta muusta maasta ja vanhan historian vaikutuksen tunnustamisesta. Historia on eräällä tavalla oikeustosiseikka, jonka kautta voidaan harkita normeja myös uudessa tilanteessa. Historian kulku ei kuitenkaan voi määrää oikeuksia sellaisenaan, vaan se tulos syntyy oikeusjärjestyksen kautta. Rajanveto voi olla kuitenkin hiuksen hienoa. Erikseen käsitellään ratifioinnin edellytyksiä pääkohdiltaan. Ne ovat ensi sijassa valtion toimia. Ne ovat nimenomaan toimia, joita korkeimman hallinto-oikeuden päätös nyt edellyttää osana ratifiointia mutta myös jo siitä erillisenä.

Niistä päättäminen on edellytys sille, että valtio lopettaa lappalaisiin kohdistuvan vuosisataisen diskriminoinnin ja astuu uudelle aikakaudelle. Tutkimuksen ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen alkavat edellytykset ja velvoitteet olla olemassa tällaiselle vaiheelle. Kyse on suuresti siitä, että poliittisesti tehdään se, mitä on tehtävä. Ilman sitä ei ole alkuperäiskansoja muutoin halkovaa ratifiointia.

Ellei valtio ryhdy toimiin Suomen alkuperäiskansalainsäädännön uusimiseen KHO:n linjanvetojen ja kertyneen uusimman tutkimustiedon pohjalta, oikeusministeriön toiminta alkaa näyttää jatkossa entistä omalaatuisemmalta. Tähänastinen kokemus valitettavasti surkuhupaisella tavalla näyttää jo nyt siltä, että oikeusministeriö on saatu kiinni rysän päältä ja täysin kestämättömällä tavalla sen toiminnan ytimeen kuuluvassa asiassa. Tutkimustiedon ja selvitysten sivuuttaminen sillä perusteella että ne ovat ristiriitaisia tai ovat saaneet ristiriitaisen vastaanoton ei ole kestävä tie. Siitä eivät kunnian ylistykset seuraa. Se on saatava myös laajalti kansan tietoon. Korkeimman hallinto-oikeuden antaman päätöksen jälkeen tilanne on muuttumassa valtion kannalta. Itse asian lisäksi oikeusministeriön on tarpeen hankkia koulun penkille asettumalla kokonaan uutta tietämystä asiasta, tarpeen mukaan vaihtaa asiaa käsittelevät virkamiehet kokonaan ja hankkia uusi asenne syrjinnän ja vieromisen sijaan. Sellaiseksi oikeusministeriön perusasennetta voi kuvata vuosien ajalta. Suomessa ei ole tapana tehdä häpeän vuoksi harakiria kuin eräissä Aasian valtioissa. Häpeän aika ja paikka on silti nimenomaan oikeusministeriössä.

Lappalaisten tunnustaminen vaalirekisteripäätöksen jälkeen

Suomen korkein hallintotuomioistuin on tosiasiassa laittanut päätöksensä pohjaksi saamelaisten ja lappalaisten samankaltaisen ja -aikaisen asutus- ja elintapahistorian. Se on epäsuorasti tunnustanut kummatkin ryhmät. Sen pohjalta se on hyväksynyt viitaten kansainvälisiin asiakirjoihin samaistumisen perustana saamelaisuudelle. Sama peruste on myös alkuperäiskansan määritelmän yleisenä edellytyksenä ILOn yleissopimuksen mukaan.

Olemme siten tilanteessa, jossa valtion ylintä lainkäyttövaltaa käyttävä hallintotuomioistuin on laajennetussa kokoonpanossa harkinnut edellisiä seikkoja. Se on ne myöntänyt ja asettanut päätöksensä perusteiksi. Siten se on jo sitonut valtion kantoja vaikuttavalla tavalla. Korkeimman hallinto-oikeuden päätös ei ole poliittinen päätös, se on oikeudellinen päätös tietyn lainsäädäntötilan vallitessa. Demokratia ei voi elää kauan tilassa, jossa vain oikeusistuimilla on valtiosäännön kannalta pätevä asiain tila, jota poliittinen päätöksenteko ei tunne. Kyse on perusoikeuksien kannalta omalaatuisesta tilanteesta. Se voisi olla valtiollisen syvän perusoikeuskriisin paikka. Valtio on kohdistanut tiettyyn kansanosaan sortoa, syrjintää, ja se on sanottava suoraan, rasistista passiivisuutta.

Kyse on nyt seuraavaksi poliittisista keinoista, joilla vaikuttaa valtioon ja sen toimiin. Ensinnäkin, lappalaisten oikeusaseman ja oikeuksien tunnustaminen on väistämätöntä ja välttämätöntä. Suomen valtiolla ja sen edeltäjillä on takanaan useita vuosisatoja lappalaisten ja heidän edeltäjiensä syrjintää.

Nyt valtion on tunnustettava lappalaisille alkuperäiskansan asema ja sitä kautta oikeudet, tai lappalaisille eli heidän edeltäjilleen ja pohjoismaisittain kveeneille erityisoikeuksien ja historiallisen aseman perusteella vähemmistön ja erityisoikeuksien mukainen, rinnastettava asema oikeuksineen, tai valtion on tehtävä jokin muu ratkaisu, joka on edellytys edelleen myös yleissopimuksen ratifioinnille edellisten keinojen kanssa yhdessä.

Valtion tunnustus on tehtävä eduskunnassa ja laeilla vastaisen riitelyn ja kiistämisen estämiseksi; sitä avittaisi, jos osapuolet voivat myös sopia siitä.

On selvää, ettei kveenien asemaa voida kiistää eikä historiaa vääristää enää, vaikka tutkimuksen tarvetta on edelleen. Sen vuoksi Suomessa on nojattava juuri lappalaisten historiaan, jota maaoikeustutkimukset ovat käsitelleet. Heidän oikeuksiaan ei voida enää kiistää, joten miksi niitä ei voida tunnustaa juuri poliittisesti. Mitään estettä ei ole.

Kaikki oikeudet asiankirjoin ja muutoin osoitettuina ovat myös ihmisoikeuksien alaisia ja turvaamia. Se muuttaa myös Suomen esiintymistä kansainvälisillä foorumeilla. Suomi joutuu tunnustamaan omat virheensä avoimesti; muuten se ei ole uskottava.

Ratkaisun osia ovat oikeusministeriön ensisijainen hanke muuttaa saamelaisen määritelmää joustavaksi, jossa keskeisin peruste on itseidentifikaatio ilman tiukkoja rajoja. Samalla on ratkaistava lain alueellinen soveltaminen. Se ei ole enää pelkkä kysymys saamelaisten itsehallinnosta; ratkaisuvaihtoehtoja on kuitenkin monta.

Myös saamelaisrekisteriin valinnan saattaminen puolueettoman ja riippumattoman menettelyn kohteeksi on otettava harkintaan aiemman huonon kokemuksen vuoksi. Annettu päätös on ollut myös testi oikeusministeriön asetustasoiselle säädökselle rekisteriin hakeutumisesta ja tarvittavista asiakirjoista. Sekään ei ole osunut aivan täsmällisesti tapaukseen. Ylipäänsä tämän asetustason tekstin sitovuus ja vaikuttavuus on rajallista suhteessa samaistumiseen, jota sovelletaan. Tämä on harkitsematta itse säädöksessä.

Oikeusministeriön ja eduskunnan on nyt varattava määrärahat kiireellisesti lappalaisten sukuselvitysten ja tilahistorian ja asutuksen selvittämiseksi. Se on asiakirjaselvitystä ja arkistotyötä, josta peruslappalainen ei selviä yksin. Se on valtion kompensaatio välittömästi koetulle vääryydelle ja virhearvioinneille perusoikeuksien edistämisen lisäksi.

Valtion tähänastiset toimet ovat herättäneet epäluottamusta, joka on ollut ajoittain aika syvä, minkä vuoksi tunnustaminen vaatii varmoja ja selkeitä toimia: Tiivistäen kyse on seuraavista toimista:

1. lappalaisten aseman kirjaaminen perustuslakiin,
2. laki kveeni- tai lappalaisvähemmistön ja kulttuurin turvaamisesta,
3. laki erityistoimista, joilla erityiset oikeudet vahvistetaan ja selvitykset kustannetaan ja
4. saamelaiskäräjälain uudistaminen ainakin määritelmän osalta viipymättä.

Toiseksi, on täsmennettävä ja väljennettävä saamelaismääritelmän vaatimuksia. Korkeimman hallinto-oikeuden päätös on sellaisenaan väljentänyt kansallisen lain antaman määritelmän sisältöä, mutta se ei riitä yksin. Oikeusministeriön on valmisteltava viipymättä määritelmän uudistus yksinkertaisesti siten, että pelkkä osoitettu selvitys samaistumisesta ja yhteisestä asutushistoriasta riittää. Siten määrittely vastaisi myös alkuperäiskansojen yleissopimusta. Saamen kielen asema on turvattava erikseen tässä suhteessa.

Nykymuotoinen saamelaisrekisteri on mielivaltainen, muualla tuntematon asia: jostakin keskeisestä suvusta siihen voi kuulua 2/3, mutta muut eivät ole hyväksyttyjä. Raja ei ole vain veteen piirretty viiva; se voi olla myös satunnainen viiva. Se on vierasta ääni- ja vaalioikeudelle ja yleensä samaistumiselle. Rekisterin mielivaltaisuuteen johtaa siis määritelmän mielivaltaisuus. Ja samaistumisen sivuuttaminen tai asettaminen objektiivisten kriteerien kielen ja esi-isien alle tekee samaistumisesta muun kuin pääperiaatteen, jota se on kansainvälisesti.

Ovatko lappalaiset ja heidän edeltäjänsä kveenit alkuperäiskansaa?

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös 26.9.2011 johtaa uusiin vaatimuksiin ratifioinnin valmistelussa, sillä se asettaa uusia edellytyksiä ratifioinnille, kun päätöksellä korkein hallinto-oikeus on ilman kansallisen lain muutostakin korostanut tosiasiassa saamelaisten ja lappalaisten elinolojen ja historian samanlaisuutta ja siltä pohjalta soveltanut lain kirjaimesta poiketen jokaisen samaistumista.

Päätös myös korostaa samaistumista johtavana alkuperäisyyden osoittajana: sen nojalla Suomen saamelaisen lakimääritelmä on muutettava joustavammaksi: kulttuurinen ja elämäntapaidentiteetti niistä esitetyn selvityksen perusteella nousevat ylitse muiden kriteerien aivan kuten asianlaita on ollut historiallisesti.

Korkein hallinto-oikeus loi sillan aiemman lappalaiskäsitteen ja saamelaisen määritelmän välille uudella tavalla. Siksi selvityskin voi olla aiempaa laaja-alaisempaa, ja sitä on tulkittava myönteisesti rekisteriin pääsemiseksi.

Tilanne vuonna 2019

Edellä olevat havainnot ja näkökohdat perustuvat tilannekuvaan vuosina 2000 ja 2015. Vuonna 2019 voidaan todeta, että oikeusministeriö ja siten myös Suomen valtio on sivuuttanut prof. Eilavaaran esittämät näkökohdat. Valtio on tuotattanut tutkimuksia, joissa tavoitteet ovat olleet päinvastaiset ja joissa tavoitteellisuus on peitonnut akateemisilta tutkimuksilta edellytetyn kriittisyyden ja tieteellisyyden. Hallbergin toimikunta työskenteli samassa hengessä. Sen tosiasiallisina tavoitteina ei suinkaan ollut alkuperäiskansalainsäädännön saattaminen nykyaikaiselle, ihmisoikeusperiaatteet täyttävälle tasolle, vaan tähän päivään asti harjoitetun lappalaisiin kohdistetun syrjinnän oikeuttaminen ja syventäminen, lopullisen oikeudellisen iskun antaminen sellaisten henkilöiden vaatimuksille alkuperäiskansa-asemansa tunnustamiselle jotka eivät kelpaa saamelaiskäräjille saamelaisina, mutta jotka kansainvälisen alkuperäiskansaoikeuden valossa täyttävät alkuperäiskansaan kuulumisen tunnusmerkit.

Saamelaiskäräjälain muuttamisen valmistelu Hallbergin toimikunnassa tapahtui suljetusti oikeusministeriön ja saamelaiskäräjien johdon nimeämien edustajien toimesta. Lappalaiset, mukaan lukien saamelaiskäräjien jäsenet jotka ovat itse syrjinnän kohteina ja kritisoivat sitä, oli tyystin suljettu valmistelun ulkopuolelle. Lopulta komitean yksimielisesti hyväksymä esitys uudistetuksi saamelaiskäräjälaiksi koki hämmästyttävän sisäisen luhistumisen. Esityksen toimikunnassa yksimielisesti hyväksymässä olleet saamelaiskäräjien johtajat päätyivät esittämään saamelaiskäräjien yleiskokoukselle, että saamelaiskäräjät ei hyväksyisi lakiesitystä.

Tähän liittyi saamelaiskäräjien entisen ja nykyisen puheenjohtajan YK:n ihmisoikeuskomitealle tekemät valitukset, jotka kohdistuivat KHO:n vuoden 2011 päätökseen hyväksyä henkilöitä saamelaiskäräjien vaaliluetteloon vastoin saamelasikäräjien kantaa.

Asian muodollisesta puolesta voidaan todeta, että käräjien nykyinen puheenjohtaja oli tehnyt valituksensa sekä yksityishenkilönä että saamelaiskäräjien puheenjohtajana saamelaiskäräjien hallituksen valtuuttamana. Käräjien työjärjestyksen mukaan asia olisi luonteensa vuoksi kuitenkin edellyttänyt, että päätös valituksen tekemisestä olisi tehnyt käräjien yleiskokous. Kiireellisessä tapauksessa valituksesta olisi voinut päättää hallitus, mutta puheenjohtajan olisi pitänyt tuoda asia yleiskokoukselle, mitä ei tiettävästi ole tapahtunut. Todettuaan valtuutuksen muotovajeen YK-komitea otti valituksen käsiteltäväkseen yksittäisen henkilön tekemänä, mikä ei kuitenkaan estänyt komiteaa laajentamassa tarkastelussaan näkökulmaa niin että valitus katsottiin tehdyksi kaikkien Suomessa asuvien saamelaisten ja siinä ohessa saamelaiskäräjien puolesta.

Komitea, noudattaen omia prosessiohjeitaan, käytännössä sivuutti karkeasti pohjoismaiseen ja yhtä lailla anglosaksiseen oikeusperinteeseen sisältyvän keskeisen periaatteen toisen osapuolen kuulemisesta. Komitea piti osapuolina vain valittajaa ja Suomen valtiota. Valittaja esitti, että valtio oli toiminut väärin sen kautta, että KHO oli määrännyt eräitä henkilöitä otettavaksi saamelaiskäräjien vaaliluetteloon, vaikka käräjät ei hyväksynyt näitä. Erityisesti valitus koski henkilöä, joka tultuaan merkityksi KHO:n päätöksellä vaaliluetteloon oli valittu suurella äänimäärällä saamelaiskäräjien jäseneksi. Henkilö ei mainittu valituksessa nimeltä, mutta oli helposti ja yksiselitteisesti tunnistettavissa. Tätä henkilöä, jota KHO:n mukaan on pidettävä saamelaisena, komitea ei katsonut tarpeelliseksi kuulla.

Suomen valtio, vastatessaan valituksiin, näyttää hallinneen ihmisoikeuskomitean toimintatavat ja pelisäännöt vain vaillinaisesti. Tämä näkyy siinä, että valtio ei tullut kyseenalaistaneeksi eräitä valituksiin sisältyneitä väitteitä ja näiden perusteluita. Kun valtio ei esittänyt vastaväitteitä, komitea totesi tällaiset valittajien väitteet kiistattomiksi, eli katsoi valtion myöntäneen ne oikeiksi.

Käsittelyprosessinsa tuloksena ihmisoikeuskomitea päätyi keskeisiltä osilta valittajien kannalle, esittäen Suomen valtiolle joukon valituksiin sisältyneitä vaatimuksia ja vaatien valtiolta selityksiä siitä, miten se aikaa muuttaa lainsäädäntöä valittajien ja komitean vaatimaan suuntaan.

Vastakkainasettelut ja kissanhännänveto on saavuttanut tragikoomisen farssin tason, joka on omiaan häiritsemään alueellista yhteiskuntarauhaa ja laskemaan Suomen valtion arvostusta ja arvovaltaa. Asian tekee erittäin ongelmalliseksi se, että myöntymällä muutoksiin niissä muodoissa joita saamelaiskäräjät on vaatinut, Suomen valtio tulisi laillistamaan ja jatkamaan saamelaiskäräjien ja valtion erikseen ja yhdessä harjoittamaa lappalaisiin kohdistunutta syrjintää, joka on ihmisoikeusrikkomus.

Vuoden 2019 eduskuntavaalien jälkeisellä hallituksella on mahdollisuus aina vain kärjistyvän kriisin ratkaisemiseen

On olemassa vaihtoehtoisia ratkaisumalleja, joilla Suomen valtio voi samalla tyydyttää YK:n ihmisoikeuskomitean, sille valittaneiden ja saamelaiskäräjien vaatimukset, loukkaamatta saamelaiskäräjien syrjimien hakijoiden ihmisoikeuksia. Nämä ratkaisut löytyvät siltä suunnalta, että hallitus esittäisi ja eduskunta säätäisi perusteiltaan uuden alkuperäiskansalain, jossa kaikille sitä kestävin perustein vaativille ryhmille annettaisiin oikeus omaan alkuperäiskansa-itsehallintoon. Kyseessä olisi puitelaki, ja muotoilu voitaisiin ottaa myös perustuslakiin. Perustuslain nykyinen muotoilu "ja muilla ryhmillä" antaa kuitenkin jo nykyisellään perustuslaillisen pohjan tavallisessa järjestyksessä puitelaille. Siitä, miten kukin ryhmä järjestäisi itsehallintonsa mahdollisine alayksikköineen, päättäisi kyseinen ryhmä itse. Lähtökohtainen ajatus olisi, että porosaamelaiset muodostaisivat oman itsehallintojärjestelmän, johon kuulumisen se itse rajaisi. ILO:n sopimus 169 takaa ryhmille oikeuden myös liittoutumiin. Kunkin ryhmän itsehallinnosta päätettäisiin mieluiten lailla tai ainakin asetuksella. Itsehallintoelimet olisivat luonteeltaan julkisoikeudelliset, ja niissä toteutuisi yhtä lailla poliittinen kuin oikeudellinen vastuu. Itsehallinnon muotojen ja käytäntöjen tulisi olla demokraattiset ja syrjimättömät. Tämä varmistettaisiin sillä, että oikeusministeriö tutkii perustellut esitykset ja mahdollisesti vahvistaa ne asetuksella. Rajat itsehallinnon asiapiirille asettaisi suvereenin ja kansanvaltaisen valtion edustajana eduskunta.

Takaisin