Inarilaisessa oli vähän aikaa sitten kirjoitus, jossa kritisoitiin Inarin kunnan perustuslakivaliokunnalle antamaa lausuntoa viimeisimmästä esityksestä saamelaiskäräjälain muuttamiseksi. Saamelaiskäräjälakiesityksestä ei käy ilmi se, että kunnan toiminnan kannalta on tärkeää, että kaikista kunnan asukkaita koskevista asioista päätetään kunnallisen itsehallinnon piirissä; ei ole ajateltavissa eikä saa olla niin, että kuntaa tai sen asukkaita koskevia asioita päätetään jossakin muualla. Minun mielestä ei ole mahdollista, että kunta siirtäisi tai sen edellytettäisiin siirtävän kunnan tai sen asukkaiden asioita saamelaisten kulttuuri-itsehallinnon piiriin. Se on saamelaisille kuuluva itsehallinnon ala, joka on vakiintumassa saamelaiskäräjälain soveltamisen kautta.

Kunnan itsehallinnolle on tunnusomaista myös, että kunnalla on itsenäinen oma talous. Näin on, vaikka ääritapauksissa kunta voi saada tuloista varsin suuren osan valtionosuuksina. Verotusoikeus on yhdessä lainanoton kanssa se, joka turvaa kunnan talouden ja sen tasapainottamisen.

Suppea saamelainen itsehallinto

Kunnan hallinto perustuu itsehallintoon kuuluvalla tavalla vaaleihin ja laajoihin vaikutus- ja osallistumiskeinoihin. Kaikkien demokraattisten järjestelmien intressissä on luonnollisesti mahdollisimman laaja äänioikeus ja vaalikelpoisuus. Kyse ei ole perinteisestä itsehallinnosta, jos nämä tavoitteet ja vaatimukset eivät ole lähtökohtana. Kunnissa tämä on turvattu muun muassa määrittelemällä kunnan jäsenelle valitusoikeus ja eräitä muita valvontamahdollisuuksia.

Tässä suhteessa saamelaisten itsehallinnon lähtökohdat ovat suppeat, mikä vaikuttaa luonnollisesti siihen, mitä asioita sen piirissä voidaan päättää ja mitä ei. Kyse on myös laillisuusvalvonnan eri muotojen soveltuvuudesta itsehallinnon valvontaan. Itsehallinto on aitoa, kun kaikkia sen yleiseen tai erityiseen toimialaan kuuluvia päätöksiä voidaan laillisuusperusteella moittia ja vaatia kumottaviksi laillisuusperustein tuomioistuinmenettelyssä.

Suomen perustuslain 121 §:ssä on säädetty, että saamelaisilla on kieltään ja kulttuuriaan koskevissa asioissa itsehallinto. Tämä on siten rajattua itsehallintoa. Kyse on sisäisestä itsehallinnosta. Kyse ei ole yleisestä itsehallinnosta. Sanat kieli ja kulttuuri ovat myös rajattuja käsitteitä niiden yleismerkityksen perusteella. Nykyisin saamelaisten kuulemisesta lainsäädäntöhankkeista ja vastaavasta menettelypuolesta säädökset ovat eduskunnan työjärjestyksessä sen jälkeen, kun valtiopäiväjärjestys kumottiin.

Todettakoon vielä, että saamen kielestä ja kulttuurista perusoikeutena on edelleen säännös Suomen perustuslain 17 §:ssä. Siinä on todettu sanamuotona myös, että saamelaiset ovat alkuperäiskansa. Yleisesti voidaan todeta se, että saamelaisten itsehallinto on perustuslaissa rajattu ja se suppeasti käsitetty suhteessa kunnalliseen itsehallintoon. Aiemmin ei ole juurikaan otettu kantaa siihen, miten nämä on ILOn yleissopimuksen voimaansaattamisessa uhteutettava ja arvotettava.

Vahva kunnallinen itsehallinto

Yleisesti on hyväksytty, että kunnan itsehallinnon alaa valtio voi rajoittaa. Sen säädöstämistapa on aina laki tai sen tasoinen säädös. Eräät edellä todetut seikat ovat kuitenkin olennainen osa kunnallista itsehallintoa, minkä vuoksi sen rajaamista tai rajoittamista koskevat hankkeet on arvioitava aina kokonaisuutena kunnallisen itsehallinnon vaatimusten kannalta.

Kunnan itsehallinto on vahva, se on ulkoista, kaikkialla vaikuttavaa, sen piiriin kuuluvat kaikki kunnan asukkaat ja kunnalle on turvattu sen alan määrittämisessä kanne- ja valitusmahdollisuuden käyttäminen. Kunnalla on myös verotusoikeus, eikä vakiintuneen käsityksen mukaan valtio voi sitä rajoittaa. Olennaista on siis toimialassa se, että se on yleinen ja siihen voidaan lukea nykyisin useimmat kunnan kannalta keskeiset asiat ja niiden kehittäminen.

Kunnan oman hallinnon lisäksi olennaisia toimialan sisältöjä on kunnan itsenäinen elinkeinojen kehittämispolitiikka. Se on se politiikan kenttä, jonka perusteella kunnalla ja sen itsehallinnolla on todellinen sisältö. Kunta ajaa yleistä ja julkista intressiä, jotka nojaavat myös kunnan asukkaiden etuihin ja oikeuksiin.

Saamelaisten itsehallinto ja kunnallinen itsehallinto eroavat luonnollisesti myös seuraavissa suhteissa. Edellisessä itsehallinnon alaan kuuluvat asiat on määritelty joko saamelaiskäräjälaissa tai erityislaeissa. Tässä suhteessa lähtökohta on kokonaan toinen kunnallisessa itsehallinnossa. Niiden päättäjät ovat pääasiassa eri henkilöitä. Kumpikin on valtajärjestelmä, jossa vallankäytön kohteet ovat olleet tähän asti erilaisia.

Saamelaisten itsehallintoa on myös sivuttu eduskunnassa saamelaiskäräjälain käsittelyn yhteydessä. Saamelaisten itsehallinto ei ole täyttä itsehallintoa. Laki luo itsehallinnollisen järjestelmän erityispiirteineen. Kansainväliset sopimukset eivät perusta vähemmistöille itsemääräämisoikeutta (self-determination) eli oikeutta ulkoiseen itsenäisyyteen. Yleisesti itsehallinnolle ei ole mitään tyhjentävää, yleispätevää määritelmää.

Itsehallintojen eroista

Saamelaiskäräjälain uudistuksen myötä kunnallinen itsehallinto ja saamelainen itsehallinto tulevat olemaan törmäyskurssilla. Seuraavat kysymykset kaipaavat selvittelyä:
-miten turvataan kunnan kehittämiseen kuuluva kaavoitusvalta, jota juuri on vahvistettu voimaan tulleella maankäyttö- ja rakennuslailla
-miten turvataan kunnan asukkaiden eli paikallisten asukkaiden ympäristön ja luonnon käyttömahdollisuudet kaikille yhtenevällä tavalla, ja
-miten ylipäänsä turvataan yhteiskunnan ja kunnalliseen kehitykseen liittyvien muiden asioiden yhteisvaikutuksessa kunnan elinkelpoisuus ja kehittymismahdollisuus.

Näitä asioita on arvioitava, kun esitysten tavoitetta eli ILOn alkuperäiskansoja koskevaa yleissopimusta voimaan saatetaan eri lainmuutoksin. Useat edellä mainitut asiat ovat samalla myös saamelaisten intressissä. Kyse onkin kunnan ja sen asukkaiden kannalta siinä, mitkä seikat voivat olla sellaisia, että niissä paras tulos saavutetaan vahvistamalla tai lisäämällä saamelaisten oman päätöksenteon piiriin kuuluvia asioita. Tämä on merkittävä seikka, sillä saamelaisten esitykset näyttävät perustuva ensi sijassa valtion itselleen ottamien tavoitteiden täyttämiseen. Kyse on saman asian merkittävistä eri puolista, joita kumpaakin puolta ja näkökulmaa on voitava käsitellä.

Saamelaiskäräjien vaatimusten syvin sisältö itsehallinnollisessa näkökulmassa on se, että se laajentaisi ja itse asiassa avaisi sisällöllisesti merkittävästi kulttuuri-itsehallinnon alaa eli elinkeinot ja muut siihen liittyvät asiat tulisivat itsehallinnon piiriin. Tässä suhteessa on merkittävää myös, miten muutetaan saamelaiskäräjälain soveltamisala, sillä tätä puolta ei ole lain kirjaimessa otettu huomioon.

Juuri tästä samasta seikasta tulee yhteen niveltämistarpeita suhteessa kunnalliseen itsehallintoon. Asia on luonnollisesti erityisen kiinnostava sen vuoksi, että kunnan itsehallinto elinkeinokysymyksissä perustuu ratkaisevassa määrin sen omaan rahoitukseen ja panostukseen. Tätä mahdollisuutta ei ole ollut saamelaisten itsehallinnolla. Myös porotalous- ja vastaavat lain ovat valtakunnallista lainsäädäntöä. Voi sanoa, että saamelaiskäräjille ollaan antamassa laajasti valtaa ilman vastuuta - vastuu on jäämässä kunnille ja valtiolle.

On vaikea osoittaa, millä perusteella jompi kumpi ovat etusijaisia itsehallinnon muotoja. Asiat, jotka kuuluvat yksinomaan jommalle kummalle ovat toimivia edellyttäen, ettei ole kyse yleisestä, kunnan asukkaita koskevasta asiasta. Yleisesti voisi todeta, että on varottava kehittämistä varsinaisesti mitään päätöksentekomuotoa ja toimivallan jakoa, jossa tehdään itsenäisiä päätöksiä kaikkia asukasryhmiä koskevissa asioissa siten, ettei päätöstä tehdä kunnallisessa itsehallinnossa.

Autonomiat ovat erilaisia ja niiden lähtökohdat ovat osaksi erilaisia. Kunnallisen itsehallinnon ja saamelaisten itsehallinnon yhtymäkohdat ovat sosiaali- ja terveydenhuollon ja opetustoimen saralla; siellä kehitys on ollut myönteinen eivätkä nämä kysymykset ole ongelmia ILOn yleissopimuksen voimaansaattamisessa, vaikka nämäkin kysymykset ovat ILOn yleissopimuksen olennaista sisältöä.

Lopuksi

Kunnallinen itsehallinto on malliltaan vahva. Sen piirissä tehtävät päätökset perustuvat demokratiaan ja oikeusturvaan. Kunnilla on myös laaja valta harkita tehtäviään. Kunnallinen itsehallintomalli on julkisoikeudellisena mallina vahvempi kuin saamelaisten itsehallinto. Ne voivat ani harvoin olla varsinaisesti ristiriidassa toimivallan perusteella nykyisin. Esitystenkään perusteella se ei olisi tarkoitus. Tulisikin välttää kaikkia sellaisia malleja, joissa näiden keskinäistä toimivaltaa jaetaan ohi perinteisten rajojen ja tapojen. Jos saamelaisilla ei ole veto-oikeutta tai tiettyjä toimia ei kielletä kunnallisessa itsehallinnossa tehtäväksi, ongelmaa ei ole. Toinen asia on, miten tiukiksi ja tarpeellisiksi asetetaan saamelaisten intressit huomioon ottavat erityissäännökset ILO:n ratifioinnin edellytyksenä.

Kyse on siten paitsi käytännöllisistä asioista ja lainsäädäntötekniikasta myös arvoista. Valtio tekee valinnan eri ihmisoikeuksien välisestä tasapainosta ja siten eri väestöryhmien välisestä yhteistoiminnasta. Valtion on yhteen sovitettava erilaiset ihmisoikeustavoitteet: toisaalta vähemmistön suojan tarve ja toisaalta sen suhde muutoin voimassa oleviin ihmis- ja perusoikeuksiin. Mitä pitemmälle asetetaan edellisessä tavoitteet, sitä enemmän tulee ongelmia jälkimmäisen kanssa. Asia on erityisen monimuotoinen senkin vuoksi, että siihen liittyy voimakas historiallinen lataus oikeudenmukaisuudesta puolin ja toisin.

Takaisin